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6 avril 2019 6 06 /04 /avril /2019 10:51
Comment la fiscalité influe sur la migration

L'idée que les hauts revenus migrent facilement pour échapper à l'impôt est populaire. Après tout, les médias relatent régulièrement l'histoire de célébrités devenues exilés fiscaux. De nombreuses rockstars britanniques ont émigré pour des raisons fiscales : les Rolling Stones pour la France dans les années soixante-dix, David Bowie pour la Suisse, Ringo Starr pour Monte-Carlo, Sting pour l'Irlande, etc. Récemment, de nombreuses stars du sport ont élu domicile dans des paradis fiscaux. Et cette apparente sensibilité des hauts revenus à la fiscalité a souvent été invoquée, notamment par les politiciens, pour appeler à alléger la fiscalité pour attirer ou retenir les talents, contenir une possible « fuite des cerveaux » (brain drain).

Henrik Kleven, Camille Landais, Mathilde Muñoz et Stefanie Stantcheva (2019) viennent de passer en revue la littérature portant sur les effets de la taxation des revenus personnels sur la mobilité géographique des personnes. Ils rappellent que la science économique développe depuis longtemps l'idée que la fiscalité puisse affecter les choix de résidence des individus. Par exemple, la littérature en finances publiques locales part de l’idée que les individus prennent en compte les taxes et les services publics proposés par chaque localité pour décider de leur lieu de résidence [Tiebout, 1956], tandis que la littérature autour de la taxation optimale estime que la possibilité de migrer contraint la conception de la fiscalité et qu'elle est susceptible par là d’entraîner une concurrence fiscale inefficace lorsque les autorités fiscales ne se coordonnent pas [Mirrlees, 1982].

Et pourtant, Kleven et ses coauteurs notent qu’il n’existe qu’une douzaine d’articles cherchant à déterminer empiriquement les effets que l’imposition sur le revenu des particuliers peut avoir sur la migration. Ils soulignent que les difficultés rencontrées par les analyses empiriques, en termes de données et d’identification, ont empêché pendant longtemps les avancées dans ce domaine de recherche. Il a fallu attendre récemment, que de nouvelles sources de données soient constituées et que des approches quasi-expérimentales soient développées, pour qu’il soit possible de proposer des estimations crédibles des réponses de la migration. Pour ce faire, le plus opportun est d'utiliser les taux moyens d'imposition, mais ces derniers ne sont pas faciles à calculer. C'est pour cela que les récentes études se sont appuyées sur les taux marginaux d'imposition et donc se sont focalisées sur les hauts revenus.

Plusieurs études ont adopté un point de vue macroéconomique, cherchant à déceler un lien empirique entre le stock d’étrangers et les taux d’imposition en étudiant des échantillons de pays. Elles mettent en évidence qu'il y a une forte dispersion des taux d'imposition entre les pays ; qu'il y a aussi une forte dispersion de la part des travailleurs étrangers au sommet de la distribution des revenus ; surtout, qu'il n'y a pas de corrélation entre le stock d'étrangers et le taux d'imposition. A la limite, si un semblant de corrélation apparaît, son signe est positif : ce sont les pays avec une part importante d'étrangers au sommet de la répartition des revenus qui présentent les taux d'imposition sur les hauts revenus les plus élevés. Même lorsque l'on observe la relation entre les variations respectives de ces deux variables, il n'y a pas de corrélation tangible qui apparaisse. Au final, il semble que les stocks et flux d'immigrants varient significativement d'un pays à l'autre pour des raisons autres que des raisons fiscales, ce qui rend nécessaire de contrôler les déterminants non fiscaux derrière les décisions de résidence.

Afin d’éviter le biais des comparaisons transnationales, d’autres études ont adopté des approches quasi-expérimentales se focalisant sur les effets de réformes fiscales instaurées par des pays en particulier. Elles notent que les taux marginaux d’imposition sur les résidents domestiques sont relativement élevés dans les pays d’Europe du nord et relativement faibles dans les pays anglo-saxons ; ce résultat est moins marqué pour la taxation des étrangers, dans la mesure où des régimes fiscaux préférentiels sont souvent proposés aux étrangers dans les pays à forte imposition ; l’instauration de tels régimes préférentiels crée une forte variation dans les incitations en matière de résidence. L'observation des effets de l'instauration de régimes fiscaux préférentiels pour les étrangers à haut revenu au Danemark en 1991 suggère que le stock d'étrangers réagit fortement au taux d'imposition [Kleven et alii, 2014]. Cela dit, ce constat n'est pas forcément observable dans d'autres pays ou pour l'ensemble des catégories socioprofessionnelles. Par rapport aux autres secteurs d'activité, les étrangers travaillant dans le secteur du sport et du divertissement sont bien plus sensibles à la fiscalité, en particulier dans le sport, en premier lieu pour les footballeurs étudiés par Henrik Kleven et alii (2013). Ce sont surtout les travailleurs à haut revenu et les professions ayant du capital humain peu lié à la localisation qui apparaissent les plus sensibles aux impôts dans leur décisions de localisation. Enfin, les expatriés et les autochtones sont bien moins sensibles que les étrangers [Kleven et alii, 2013], comme le montre également l'exemple des inventeurs « superstars » étudiés par Ufuk Akcigit et alii (2016). 

Les personnes n’ont pas forcément à migrer pour éviter la taxation : ils peuvent déplacer la base imposable, ce qui est possible dans le cas de la richesse. Les premières études qui ont cherché à déterminer la mobilité internationale de la richesse ont recherché des corrélations en étudiant des échantillons de pays. Cette littérature suggère que les dispositions fiscales internationales influencent significativement l’allocation du capital, que l’évitement fiscal menace directement la perception des recettes fiscales et la redistribution et que la conception de la fiscalité s’en trouve fortement contrainte. Ce sont de récents travaux qui ont proposé des preuves empiriques plus directes, en cherchant à quantifier le montant de richesse non déclarée détenue dans les paradis fiscaux. En s’appuyant sur les données des Panama Papers, Annette Alstadsæter, Niels Johannesen et Gabriel Zucman (2017) ont montré que la probabilité de détenir des actifs à l’étranger augmentait fortement dans le sommet de la répartition des revenus : la moitié de la richesse détenue à l’étranger appartient aux 0,01 % les plus aisés et ces derniers dissimulent ainsi un quart de leurs obligations fiscales. Plus récemment encore, des études ont cherché à identifier les réponses comportementales aux modifications fiscales en estimant les élasticités de la richesse imposable. Par exemple, en observant les effets d’une réforme fiscale au Danemark, Katrine Jakobsen et alii (2018) constatent que les élasticités à long terme de la richesse imposable vis-à-vis des rendements nets des taxes parmi les plus riches. Marius Brülhart et alii (2017) décèlent aussi de fortes réponses de la richesse imposable en Suisse, mais ils notent aussi qu’elles s’expliquent, non pas par la mobilité géographique des personnes d’un canton à l’autre, mais par celle de la richesse déclarée.

En ce qui concerne les implications pour la conception de la fiscalité, Kleven et ses coauteurs (2019) distinguent les politiques fiscales selon qu’elles sont ou non coordonnées. Dans le cas de politiques non coordonnées, le taux d’imposition optimal des étrangers est déterminé par l’arbitrage entre les pertes de recettes provoquées par les allègements d’impôts accordés aux immigrés et les gains en termes d’externalités qu’il y a à attirer des d’immigrés supplémentaires. Il dépend négativement de l’élasticité de la mobilité des étrangers et du degré auquel ils génèrent des externalités positives. Les analyses théoriques et empiriques suggèrent alors qu’il est justifié que les pays accordent des régimes fiscaux préférentiels aux étrangers. Kleven et alii soulignent ici plusieurs nuances et limites. Premièrement, plus un pays est petit, plus les incitations à réduire les impôts pour les étrangers est forte. Cela explique d’ailleurs pourquoi les paradis fiscaux sont souvent de petits pays. Deuxièmement, la politique fiscale optimale pour un pays ne l’est pas pour le reste du monde : si un pays cherche à attirer les migrants, ce sera au détriment des autres pays. Troisièmement, lorsqu’un pays réduit ses impôts, cela accroît les incitations des autres pays à réduire les leurs, si bien qu’il y a un risque de course au moins-disant fiscal, ce qui serait sous-optimal. Enfin, si l’on considère une taxation uniforme, aussi bien pour les résidents que pour les étrangers, le taux d’imposition optimal sera proche de celui des résidents, dans la mesure où ces derniers constituent l’essentiel de la population. 

Henrik Kleven et ses coauteurs (2019) concluent leur revue de la littérature en soulignant que les constats empiriques ne confirment pas forcément l'idée que le niveau de l'imposition ou sa progressivité doivent inéluctablement être réduits. D'une part, les fortes élasticités de la mobilité que la littérature a mises en évidence ne concernent que des groupes de personnes ou des pays en particulier. D'autre part, la réaction de la mobilité à la fiscalité n'est pas exogène, structurelle : elle dépend de la taille de la juridiction fiscale, du degré de coordination de la politique fiscale et de tout un éventail de politiques non fiscales. En l'occurrence, la présence d'infrastructures, de services publics et d'effets d'agglomération contribuent tout particulièrement à rendre un pays attractif.

 

Références

AKCIGIT, Ufuk, Salomé BASLANDZE & Stefanie STANTCHEVA (2016), « Taxation and the international mobility of inventors », in American Economic Review, vol. 106, n° 10.

ALSTADSÆTER, Annette, Niels JOHANNESEN & Gabriel ZUCMAN (2017), « Tax evasion and inequality », document de travail, NBER, working paper, n° 23772.

BRÜLHART, Marius, Jonathan GRUBER, Matthias KRAPF & Kurt SCHMIDHEINY (2017), « The elasticity of taxable wealth: Evidence from Switzerland », NBER, working paper, n° 22376.

JAKOBSEN, Katrine, Kristian JAKOBSEN, Henrik J. KLEVEN & Gabriel ZUCMAN (2018), « Wealth taxation and wealth accumulation: Theory and evidence from Denmark », NBER, working paper, n° 24371.

KLEVEN, Henrik J., Camille LANDAIS & Emmanuel SAEZ (2013), « Taxation and international migration of superstars: Evidence from the European football market », in American Economic Review, vol. 103, n° 5.

KLEVEN, Henrik, Camille LANDAIS, Mathilde Muñoz & Stefanie STANTCHEVA (2019), « Taxation and migration: Evidence and policy implications », CEPR, discussion paper, n° 13649.

LEVEN, Henrik J., Camille LANDAIS, Emmanuel SAEZ & Esben A. SCHULTZ (2014), « Migration and wage effects of taxing top earners: Evidence from the foreigners’ tax scheme in Denmark », in Quarterly Journal of Economics, vol. 129, n° 1.

MIRRLEES, James A. (1982), « Migration and optimal income taxes », in Journal of Public Economics, vol. 18, n° 3.

TIEBOUT, Charles M. (1956), « A Pure theory of local expenditures », in Journal of Political Economy, vol. 64, n° 5.

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