Lorsque la crise financière mondiale éclata en 2008 et fit basculer les économies dans la récession, la dette publique des pays développés atteignait déjà un niveau élevé. La Grande Récession entraîna alors une nouvelle détérioration des finances publiques, dans la mesure où la faiblesse de l’activité déprima les recettes fiscales et où les gouvernements durent renflouer un système financier au bord de l’effondrement. Malgré tout, comme les taux directeurs des banques centrales butèrent rapidement sur leur borne inférieure zéro (zero lower bound) sans pour autant parvenir à stabiliser l’activité, les gouvernements durent recourir à la relance budgétaire.
De nombreuses études, notamment celle réalisée par Alan Auerbach et Yuriy Gorodnichenko (2011) ont montré que la taille des multiplicateurs, qui mesure la sensibilité de l’activité aux mesures budgétaires, dépend de la phase du cycle d’affaires. En l’occurrence, les multiplicateurs tendent à être positifs et élevés durant les récessions : lorsque l’activité se contracte, un plan de relance tend à fortement stimuler l’activité, tandis qu’un plan d’austérité est susceptible de fortement dégrader l’activité économique (si bien qu’il risque de s’avérer contreproductif, dans la mesure où le ratio dette publique sur PIB continuera d’augmenter si le dénominateur diminue plus rapidement que le numérateur). Les multiplicateurs budgétaires semblent même être encore plus élevés lorsque la récession se conjugue à une trappe à liquidité : si les taux directeurs butent sur leur niveau plancher, la banque centrale ne réagira pas à l’assouplissement budgétaire en resserrant sa politique monétaire. Inversement, les multiplicateurs tendent à être faibles, voire négatifs, lorsque l’économie est en pleine expansion : un plan de relance risque alors, non pas de stimuler l’activité, mais d’alimenter une surchauffe de l’économie (en alimentant notamment l’inflation) ; par contre, si le gouvernement adopte alors un plan d’austérité, que ce soit pour réduire la dette publique ou freiner délibérément la surchauffe de l’économie, celui-ci pénalisera peu l’activité réelle. De ce point de vue, l’adoption de plan de relance en 2008 et 2009 s’est révélée tout à fait justifiée. Par contre, la généralisation de l’austérité, dès 2010, dans un contexte d’atonie de l’activité, c’est-à-dire à un moment où elle était particulièrement susceptible de dégrader l’activité, s’est révélée quelque peu prématurée. En effet, les pays développés connurent par la suite une reprise particulièrement lente et certains d’entre eux, en particulier les pays-membres de la zone euro, rebasculèrent en récession en 2011 sans pour autant voir leurs ratios d’endettement public cesser d’augmenter.
Toutefois, d’autres facteurs peuvent conditionner la taille des multiplicateurs budgétaires (comme l’ouverture commerciale de l’économie, la composition des mesures du plan de relance ou du plan d’austérité que le gouvernement adopte, etc.). L’impact même de la situation budgétaire du gouvernement sur la taille des multiplicateurs budgétaires a été quelque peu délaissé par la littérature empirique. Raju Huidrom, Ayhan Kose, Jamus Lim et Franziska Ohnsorge (2016) ont récemment cherché à pallier ce manque. Ils ont étudié la relation entre les multiplicateurs budgétaires et les positions budgétaires des gouvernements en appliquant un modèle vectoriel auto régressif à un ensemble de données relatives à 19 pays développés et 15 pays en développement sur la période entre le premier trimestre 1980 et le premier trimestre 2014. Ils ont veillé à prendre en compte l’éventuelle relation endogène entre les multiplicateurs budgétaires et les situations budgétaires.
Huidrom et ses coauteurs tirent trois principaux constats de leur analyse. Premièrement, les multiplicateurs budgétaires dépendent effectivement de la situation des finances publiques : ils tendent à être plus larges lorsque les situations budgétaires sont robustes, c’est-à-dire lorsque la dette publique et les déficits publics sont faibles. En l’occurrence, le multiplicateur de long terme tend à se rapprocher de l’unité lorsque la position budgétaire est robuste, mais il est par contre susceptible d’être faible, voire négatif, lorsque la situation budgétaire est dégradée. Deuxièmement, ces effets sont distincts de l’impact du cycle d’affaires sur le multiplicateur budgétaire. Troisièmement, la sensibilité des multiplicateurs budgétaires vis-à-vis de la situation budgétaire s’expliquerait essentiellement par deux facteurs. D’un côté, il y a un canal du taux d’intérêt. En l’occurrence, l’adoption d’un plan de relance dans une situation où la situation des finances publiques est initialement fragile amène les investisseurs financiers à revoir leurs estimations du risque du crédit souverain et à exiger de plus hauts taux d’intérêt. L’accroissement des coûts d’emprunt qui en résulte entraîne un effet d’éviction (crowding-out) sur l’investissement privé : comme les entreprises (voire également les ménages) ont plus de difficultés à financer leurs dépenses d’investissement, ils réduisent ces dernières. D’autre part, il semble également y avoir un canal ricardien à l’œuvre. En l’occurrence, lorsque le gouvernement adopte un plan de relance alors même que sa situation budgétaire est fragile, les ménages s’attendront à ce que le gouvernement procède à un ajustement budgétaire dans un avenir plus ou moins proche, si bien qu’ils anticipent par la même une hausse future des impôts. Cette perspective les amène alors à réduire leur consommation ou tout du moins à épargner le supplément de revenu qu’ils obtiennent de la mise en œuvre du plan de relance.
Ces divers résultats n’amènent pas à rejeter l’usage de la relance budgétaire lors des récessions pour stimuler l’activité et ramener l’économie au plein emploi. Par contre, ils confirment que la politique budgétaire doit être contracyclique : pour que la relance budgétaire soit efficace lors des récessions, les gouvernements doivent améliorer leur situation budgétaire en période de reprise, notamment en resserrant alors leur politique budgétaire. Surtout, les gouvernements doivent immédiatement agir face à une contraction de l’activité, plutôt que d’attendre et de risquer de voir leur situation budgétaire se dégrader fortement sous les effets de la récession avant la mise en œuvre de leur plan de relance.
Références
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