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28 juillet 2015 2 28 /07 /juillet /2015 17:26

Depuis les années quatre-vingt, l’investissement public et par conséquent le capital public (en pourcentage du PIB) ont eu tendance à décliner, aussi bien dans les pays avancés que dans les pays en développement (cf. graphique 1). Une telle dynamique peut notamment s’expliquer par une réorientation des dépenses publiques au profit de la consommation publique [Gupta et alii, 2015]. Malgré une hausse de l’investissement public dans le cadre des plans de relance adoptés au début de la récente crise financière mondiale, en particulier dans les pays en développement, l’ensemble des pays présente toujours des pénuries d’infrastructures publiques et des goulots d’étranglement. Le maintien de la production en-deçà de son niveau potentiel (signalant une insuffisance persistante de la demande globale) dans un contexte de taux d’intérêt historiquement bas a amené certains à préconiser l'adoption d'un plan de relance sous la forme d'un accroissement de l’investissement public, notamment parce qu’ils estiment que les pays (avancés) sont aux prises avec une trappe à liquidité, voire avec une stagnation séculaire. En effet, cet accroissement de l’investissement public contribuerait non seulement à relancer l’économie à court terme en stimulant la demande globale, mais aussi à renforcer les perspectives de croissance à long terme en relevant la production potentielle. C’est pourtant l’option inverse que les gouvernements ont prise en adoptant à partir de 2010 des plans d’austérités : ces derniers ont été caractérisés par une plus forte réduction de l’investissement public que de la consommation publique (cf. graphique 2). Ainsi, même si des projets d’investissement public sont nécessaires et immédiatement disponibles, ils ne sont pas forcément mis en œuvre, notamment parce que des considérations d’ordre purement politique entrent en jeu.

GRAPHIQUE 1  Stock de capital public (en % du PIB)

L’économie politique de l’investissement public

source : Gupta et alii (2015)

Depuis que William Nordhaus (1975) a introduit la notion de cycles politico-économiques (political business cycles), toute une littérature s’est développée pour étudier l’influence des cycles électoraux sur la conduite de la politique budgétaire et sur l’évolution du solde budgétaire. Selon l’approche opportuniste, ce sont les considérations électorales qui façonnent les décisions du gouvernement et qui influencent le solde budgétaire. L’idée sous-jacente est que les gouvernants en place prennent des décisions dans le but d’être réélus (par exemple en accroissant certaines dépenses et en assouplissant la fiscalité à la veille des élections), sans que ces décisions aillent forcément dans le sens de l’intérêt général. Kenneth Rogoff (1990) a développé au niveau théorique l’idée que les gouvernants modifient, non pas le niveau, mais la composition des dépenses publiques pour signaler leur niveau de compétence, et ce en accroissant la part de la consommation publique « visible » et en réduisant la part de l’investissement public. Allan Drazen et Marcela Eslava (2010) ont par la suite suggéré que les gouvernants changent la composition des dépenses publiques en périodes électorales pour signaler, non pas leur niveau de compétence, mais leurs préférences, en l’occurrence pour indiquer que leurs préférences sont proches de celles des électeurs. Les études effectuant des comparaisons internationales, notamment celle que réalisent Margarita Katsimi et Vassilis Sarantides (2012) à partir d’un échantillon de 19 pays démocratiques de l’OCDE, constatent que les élections tendent effectivement à réorienter les dépenses publiques en faveur des dépenses courantes et au dépens de l’investissement public.

GRAPHIQUE 2  Investissement public et consommation publique (moyenne sur cinq ans, en % du PIB)

L’économie politique de l’investissement public

source : Gupta et alii (2015)

Selon l’approche idéologique, les déficits budgétaires résultent des conflits d’intérêt entre les partis politiques et de leurs préférences hétérogènes. Par exemple, les partis de gauche sont favorables à ce que l’Etat prenne une place plus importante dans l’économie et ils se révèlent moins averses au déficit public que les partis de droite. La préférence des partis de gauche pour une plus ample redistribution des revenus contribuerait à dégrader les finances publiques en poussant les dépenses publiques à la hausse. Leur inclinaison à fournir des biens publics et à faciliter l’accumulation du capital humain, notamment dans un souci de justice sociale, les incite à investir davantage dans les infrastructures publiques, la santé et l’éducation, mais cela génère également un biais haussier dans les dépenses publiques. Cette asymétrie partisane s’observerait notamment durant les périodes de consolidation budgétaire : les partis de gauche préfèrent assainir les finances publiques en accroissant les impôts, tandis que les partis de droite préfèrent le faire en réduisant les dépenses publiques.

Sanjeev Gupta, Estelle Liu et Carlos Mulas-Granados (2015) ont étudié l’impact des variables politiques et institutionnelles sur l’investissement public à partir d’un échantillon de 80 pays dotés d’un régime démocratique (et comprenant aussi bien des pays avancés qu’en développement) entre 1975 et 2012. Ils constatent que le taux de croissance des investissements publics est plus élevé au début des cycles électoraux et qu’il tend à diminuer par la suite. La croissance des investissements publics atteint son pic entre 21 et 25 mois (soit environ 2 ans) avant les élections. Le ralentissement subséquent s’accompagne d’une réorientation des dépenses publiques au profit des dépenses courantes plus « visibles », notamment les réductions d’impôts et le relèvement des prestations sociales. Durant l’année précédant les élections, le taux de croissance de l’investissement public décline de 0,3 à 0,6 point de pourcentage. Cet effet est à l’œuvre aussi bien lorsque la politique budgétaire est accommodante que restrictive.

GRAPHIQUE 3  Variation annuelle de l'investissement public (en % du PIB)

L’économie politique de l’investissement public

source : Gupta et alii (2015)

Gupta et ses coauteurs constatent également que les règles budgétaires ne semblent pas préserver l’investissement public du cycle électoral. L’orientation partisane du gouvernement et sa fragmentation ne sont pas des variables très pertinentes pour expliquer les dynamiques d’investissement public à court terme, mais elles influencent significativement l’ampleur que prennent les booms d’investissement. Plus il y a de partis qui entrent dans la composition du gouvernement, moins les hausses de l’investissement public sont importantes. En outre, les gouvernements de gauche sont associés à des hausses plus soutenues de l’investissement public que les gouvernements de droite. Enfin, des institutions plus fortes contribuent à atténuer l’impact des élections sur l’investissement.

Les trois auteurs en tirent quelques implications en termes de politique économique. Même si le gouvernement dispose d’une marge de manœuvre budgétaire et que des projets d’investissement, rapides à mettre en œuvre, sont disponibles, il est possible que l’investissement public ne s’accroisse pas à l’approche d’élections. Les gouvernements en place sont en effet incités à accroitre les dépenses courantes « visibles » pour gagner en soutien politique. De telles dépenses sont difficiles à défaire, ce qui génère un biais déficitaire. Cette dynamique tend également à freiner le potentiel de croissance à long terme de l’économie en détériorant le capital public.

 

Références

DRAZEN, Allan, & Marcela ESLAVA (2010), « Electoral manipulation via voter-friendly spending: theory and evidence », in Journal of Development Economics, vol. 92, n° 1. 

GUPTA, Sanjeev, Estelle LIU & Carlos MULAS-GRANADOS (2015), « Now or later? The political economy of public investment in democracies », FMI, working paper, juillet. 

KATSIMI, Margarita, & Vassilis SARANTIDES (2012), « Do elections affect the composition of fiscal policy in developed, established democracies? », in Public Choice, vol. 151. 

NORDHAUS, William (1975), « The political business cycle », in The Review of Economic Studies, vol. 42, n° 2. 

ROGOFF, Kenneth (1990), « Equilibrium political budget cycles », in American Economic Review, vol. 80, n° 1.

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4 avril 2015 6 04 /04 /avril /2015 18:03

En alimentant l’accumulation du capital et par là les capacités de production d’une économie, l’investissement des entreprises constitue un déterminant clé de la croissance de long terme. Mais il est aussi une composante procyclique particulièrement volatile de la demande globale, si bien qu’il contribue tout particulièrement aux cycles d’affaires, en aggravant le ralentissement de l’activité lors des récessions et en stimulant celle-ci lors des périodes d’expansions. En l’occurrence, l’effondrement de l’investissement explique une large part de la contraction de la demande globale que les pays avancés ont connu en 2008 et qui les fit basculer dans la plus grave crise économique depuis la Grande Dépression des années trente.

Les principales banques centrales des pays avancés ont ramené leurs taux directeurs au plus proche de zéro et adopté des mesures non conventionnelles pour stimuler tant l’investissement des entreprises que l’investissement résidentiel et ainsi ramener les économies au plein emploi. Aujourd’hui, les emprunteurs font face à des taux d’intérêt particulièrement faibles. Les cours boursiers dans les pays avancés ont aussi connu de forte hausse, alimentée par la faiblesse des taux d’intérêt et par le fort appétit vis-à-vis du risque.

Depuis la Grande Récession, l’investissement réel a connu une reprise dans certains pays, alors qu’il continue de stagner dans d’autres pays (notamment l’Allemagne, la France, l’Italie et le Japon) malgré des conditions de financement accommodantes. Or non seulement l’atonie de l’investissement ne permet pas à celui-ci de contribuer à la relance de l’activité à court terme, mais elle réduit aussi le potentiel productif à long terme via les effets d’hystérèse. Autrement dit, la faiblesse de l’investissement pourrait maintenir l’économie dans une stagnation prolongée.

Pour expliquer une quelconque faiblesse de l’investissement au niveau agrégée, deux explications sont souvent privilégiées : soit les entreprises ne désirent pas investir, soit elles désirent lancer des projets d’investissement, mais ne parviennent pas à les financer. Les entreprises peuvent être incertaines quant à l’évolution future de la demande, si bien qu’elles ne désirent pas s’engager dans des investissements irréversibles. En outre, même si les entreprises sont confiantes lorsqu’elles anticipent la demande future, elles peuvent toutefois estimer que les rendements d’un supplément de capital seront faibles. Aujourd'hui, même si la croissance du crédit est lente, cette lenteur ne permet pas de conclure forcément à un problème de financement, puisqu’elle peut aussi bien s’expliquer par une faible offre de crédit que par une faible demande de crédit. Le fait que les conditions de financement soient aujourd'hui très souples suggère qu'il n'y a toutefois pas de problèmes de financement...

Au début de l’année, Bergljot Barkbu, Pelin Berkmen, Pavel Lukyantsau, Sergejs Saksonovs et Hanni Schoelermann (2015) avaient cherché à expliquer la faiblesse de l’investissement en Europe. Plus récemment, Ryan Banerjee, Jonathan Kearns et Marco Lombardi (2015) ont cherché à comprendre l’apparente déconnexion entre les conditions financières et l’investissement dans l’ensemble des pays avancés. Les données empiriques suggèrent que l’incertitude à propos des perspectives économiques futures et des profits attendus a joué un rôle déterminant dans l’évolution de l’investissement, alors que les conditions de financement ont joué un rôle moins important. Parmi l’ensemble des pays, les forts rendements boursiers observés depuis 2009 ont stimulé l’investissement, d’environ 8 points de pourcentage en moyenne. Le modèle de Banerjee et alii suggère que les écarts de croissance de l’investissement observés d’une économie à l’autre s’expliquent essentiellement par l’incertitude économique. La réduction de l’incertitude au Canada, au Japon, au Royaume-Uni et dans une moindre mesure aux Etats-Unis a contribué à accroître l’investissement dans ces économies d’environ 8 points de pourcentage en moyenne. Inversement, l’accroissement de l’incertitude dans les pays de la zone euro a réduit la croissance de l’investissement d’environ 5 points de pourcentage. Cependant le modèle ne parvient pas à expliquer totalement la faiblesse de l’investissement que l’Italie accuse.

Puisque la faiblesse de l’investissement observée dans plusieurs pays s’expliquerait avant tout par l’incertitude autour des profits attendus, il semble peu efficace d’assouplir davantage les conditions de financement pour relancer l’investissement. L’étude de Banerjee et alii ne précise pas si les entreprises réviseraient leurs anticipations de profit avec l’adoption de mesures d’offre (par exemple, la réduction des impôts ou l’accroissement de la flexibilité du travail) ou par des mesures de demande (notamment la mise en œuvre de plans de relance budgétaire). L’analyse de Barkbu et alii suggérait que c’est avant tout une insuffisance de la demande globale qui explique l'actuelle faiblesse de l’investissement en Europe, ce qui plaiderait en faveur de politiques expansionnistes.

 

Références

BANERJEE, Ryan, Jonathan KEARNS & Marco LOMBARDI (2015), « (Why) is investment weak? », BRI, working paper.

BARKBU, Bergljot Bjørnson, S. Pelin BERKMEN, Pavel LUKYANTSAU, Sergejs SAKSONOVS & Hanni SCHOELERMANN (2015), « Investment in the euro area: Why has it been weak? », FMI, working paper, n° 15/32, février.

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