D'un champ l'autre

L’état des finances publiques cristallise aussi bien les débats politiques que les études macroéconomiques. Les ratios dette publique sur PIB ont en effet eu tendance à augmenter dans les pays développés au cours des dernières décennies, en particulier suite à la Grande Récession, suscitant des craintes quant à la soutenabilité d’un tel endettement. La littérature a souligné l’importance de facteurs proprement politiques dans la détérioration continue des finances publiques : les gouvernements peuvent être incités à augmenter leurs dépenses et à réduire les impôts pour satisfaire leur électorat ou des groupes de pression en particulier. Par conséquent, non seulement ils peuvent retarder tout ajustement budgétaire en laissant les gouvernements suivants s’en charger (pour ne pas à en subir les coûts politiques), mais ils contribuent aussi à accroître le poids de cet ajustement.

Pour autant, le solde public ne dépend pas de la seule volonté du gouvernement ou, pour le dire autrement, le déficit public n’est pas forcément signe de mauvaise gestion, de corruption ou d’une quête de soutien électoral. En effet, le solde public dépend également de la conjoncture (et, ce qui complique davantage l’équation budgétaire du gouvernement, la conjoncture n’est en retour pas insensible à ses décisions budgétaires). Pour préparer son Budget, le gouvernement s’appuie sur des prévisions de croissance, mais la croissance effective peut ne pas coller aux prévisions. Si la croissance est finalement supérieure aux attentes, l’Etat gagne davantage de recettes fiscales qu’il ne le prévoyait. Par contre, si la croissance est inférieure aux prévisions, l’Etat risque de gagner moins de recettes fiscales qu’il ne le prévoyait. C’est précisément le cas lorsque l’économie se retrouve en récession : par exemple, les ménages gagnent moins de revenus et dépensent moins, donc ils payent moins d’impôts et de taxes.

La littérature empirique a confirmé l’optimisme excessif des gouvernements tant dans leurs prévisions de croissance du PIB que dans leurs prévisions des principales variables budgétaires (notamment le solde budgétaire et la dette publique). En l’occurrence, ils tendent à surestimer la croissance économique et à sous-estimer le déficit budgétaire (ou surestimer l’excédent budgétaire). Ces deux biais sont intimement liés : comme les gouvernements se fondent sur leurs prévisions de croissance pour préparer leur Budget, une surestimation de la croissance entraîne mécaniquement une sous-estimation du déficit budgétaire. Une faiblesse chronique de la croissance contribue ainsi à expliquer la détérioration continue des finances publiques, mais elle n’épuise pas pour autant le rôle des facteurs politiques et notamment du cycle électoral. Par exemple, les gouvernements peuvent être incités à présenter les prévisions et estimations de croissance les plus élevées possible ; si leurs estimations s’avèrent en général excessivement optimistes, ils persistent à ne pas prendre en compte ce biais. En analysant les sources des erreurs de prévisions budgétaires, Alvaro Pina et Nuno Venes (2011) et Roel Beetsma, Benjamin Bluhm, Massimo Giuliodori et Peter Wierts (2013) ont constaté que des facteurs proprement politiques, tels que la tenue prochaine d’élections, contribuent tout particulièrement à expliquer l’optimisme excessif des gouvernements dans leurs prévisions budgétaires.

En observant les prévisions de croissance du PIB et du solde budgétaire réalisées par les agences gouvernementales de 24 pays, Jeffrey Frankel (2011) et Jeffrey Frankel et Jesse Schreger (2013) ont confirmé que ces prévisions ont en moyenne un biais positif. Ils ont également constaté que ce biais positif est plus important lorsque l’économie est en expansion et que la prévision porte sur un horizon sur trois ans plutôt que pour des horizons plus courts. Beaucoup considèrent que les gouvernements devraient adopter des règles budgétaires limitant leur déficit, mais Frankel et Schreger ont constaté que les prévisions des gouvernements soumis à des règles budgétaires présentent un biais encore plus important que les autres gouvernements. C’est notamment le cas avec le Pacte de Stabilité et de Croissance qui impose aux pays-membres de la zone euro d’avoir un déficit public inférieur à 3 % du PIB et une dette publique inférieure à 60 % du PIB. Ce constat ne s’explique pas (seulement) par la volonté des Etats-membres d’échapper aux sanctions de Bruxelles suite aux dérapages budgétaires. En effet, Rossana Merola et Javier Pérez (2012) ont comparé les prévisions réalisées par les gouvernements européens dans le cadre des programmes de convergence et de stabilité avec les prévisions réalisées par la Commission européenne ; or, ils ont constaté que les préversions réalisées par la Commissions européenne ne sont guère meilleures que celles réalisées par les gouvernements.

Dans la mesure où les organismes privés ne sont a priori pas incités à fournir des prévisions budgétaires excessivement optimistes, leurs prévisions sont susceptibles d’être plus fines. João Tovar Jalles, Iskander Karibzhanov et Prakash Loungani (2015) ont cherché à déterminer la qualité des prévisions budgétaires réalisées par les institutions du secteur privé en utilisant un échantillon de 29 pays pour la période entre 1993 et 2009. Ils constatent de larges écarts entre les deux groupes : les prévisions des organismes privés des pays développés sont bien plus proches de la réalité et moins marquées d’un optimisme excessif que celles réalisées par les organismes privés des pays en développement. Par contre, que ce soit dans les pays développés ou les pays en développement, les institutions privées ont tendance à lisser leurs prévisions : ils révisent ces dernières lentement, si bien que ces révisions peuvent être systématiquement prédites à partir des prévisions passées. Par conséquent, lorsque l’économie bascule dans la récession, elles tardent à annoncer la dégradation subséquente des finances publiques. Autrement dit, les prévisions du secteur privé sont loin d’être infaillibles.

En explorant un ensemble de données relatives à 26 pays et en prenant désormais en compte les performances prévisionnelles des organismes privés, Jeffrey Frankel et Jesse Schreger (2016) ont mis en évidence que les prévisions de croissance du PIB et du solde budgétaire que réalisent les institutions publiques sont plus optimistes que celles réalisées par le secteur privé. En outre, l’écart ex ante entre les prévisions privées et les prévisions publiques est positivement corrélé avec l’écart entre les prévisions des institutions publiques et les chiffres exacts, c’est-à-dire avec l’erreur de prévision ex post. Par conséquent, les prévisions du secteur privé peuvent améliorer les prévisions réalisées par les institutions publiques. Enfin, Frankel et Schreger montrent qu’au cours de la période entre 1999 et 2007, les organismes privés ont su prédire assez finement quels pays verraient leur déficit dépasser 3 % du PIB (et, dans le cas des pays-membres de la zone euro, ne respecteraient pas par là même le Pacte de Stabilité et de Croissance), alors que les agences gouvernementales se sont révélées être bien réticentes à prévoir une telle éventualité.

Frankel et Schreger en tirent plusieurs implications pour réformer la prévision par les organismes publics. Selon eux, l’instauration et le durcissement des règles budgétaires ne peuvent contribuer à limiter les déficits budgétaires si les prévisions ne s’améliorent pas. Le biais déficitaire a davantage de chances d’être réduit si les agences réalisant les prévisions que les gouvernements utilisent pour préparer leur Budget gagnaient en indépendance (comme le suggèrent notamment Merola et Pérez [2012]) ou tout si ces agences utilisaient les prévisions réalisées par le secteur privé. Pour autant, les prévisionnistes du secteur privé ont beau avoir été plus pessimistes que les gouvernements, ils n’ont pas su prévoir la forte contraction de l’activité lors de la crise financière mondiale, ni le fort dérapage du déficit qui en résulta. Cela suggère aux deux auteurs que les prévisions du secteur privé sont davantage susceptibles d’améliorer les prévisions publiques lorsque les gouvernements se veulent être optimistes par stratégie plutôt que lorsque l’ensemble des prévisionnistes se révèlent excessivement optimistes ex post.

Références

BEETSMA, Roel, Benjamin BLUHM, Massimo GIULIODORI & Peter WIERTS (2013), « From budgetary forecasts to ex post fiscal data: exploring the evolution of fiscal forecast errors in the European Union », in Contemporary Economic Policy, vol. 31, n° 4.

FRANKEL, Jeffrey (2011), « Over-optimism in forecasts by official budget agencies and its implications », in Oxford Review of Economic Policy, vol. 27, n° 4.

FRANKEL, Jeffrey, & Jesse SCHREGER (2012), « Over-optimistic official forecasts in the eurozone and fiscal rules », NBER working paper, n° 18283, août.

FRANKEL, Jeffrey, & Jesse SCHREGER (2016), « Bias in official fiscal forecasts: Can private forecasts help? », NBER, working paper, n° 22349, juin.

JALLES, João Tovar, Iskander KARIBZHANOV, & Prakash LOUNGANI (2015), « Cross-country evidence on the quality of private sector fiscal forecasts », in Journal of Macroeconomics, vol. 45.

MEROLA, Rossana & Javier PÉREZ (2012), « Fiscal forecast errors: governments vs independent agencies? », Banque d'Espagne, documento de trabajo, n° 1233.

PINA, Álvaro M., & Nuno M. VENES (2011), « The political economy of EDP fiscal forecasts: An empirical assessment », in European Journal of Political Economy, vol. 27, n° 3.

Lorsque la crise financière mondiale éclata en 2008 et fit basculer les économies dans la récession, la dette publique des pays développés atteignait déjà un niveau élevé. La Grande Récession entraîna alors une nouvelle détérioration des finances publiques, dans la mesure où la faiblesse de l’activité déprima les recettes fiscales et où les gouvernements durent renflouer un système financier au bord de l’effondrement. Malgré tout, comme les taux directeurs des banques centrales butèrent rapidement sur leur borne inférieure zéro (zero lower bound) sans pour autant parvenir à stabiliser l’activité, les gouvernements durent recourir à la relance budgétaire.

De nombreuses études, notamment celle réalisée par Alan Auerbach et Yuriy Gorodnichenko (2011) ont montré que la taille des multiplicateurs, qui mesure la sensibilité de l’activité aux mesures budgétaires, dépend de la phase du cycle d’affaires. En l’occurrence, les multiplicateurs tendent à être positifs et élevés durant les récessions : lorsque l’activité se contracte, un plan de relance tend à fortement stimuler l’activité, tandis qu’un plan d’austérité est susceptible de fortement dégrader l’activité économique (si bien qu’il risque de s’avérer contreproductif, dans la mesure où le ratio dette publique sur PIB continuera d’augmenter si le dénominateur diminue plus rapidement que le numérateur). Les multiplicateurs budgétaires semblent même être encore plus élevés lorsque la récession se conjugue à une trappe à liquidité : si les taux directeurs butent sur leur niveau plancher, la banque centrale ne réagira pas à l’assouplissement budgétaire en resserrant sa politique monétaire. Inversement, les multiplicateurs tendent à être faibles, voire négatifs, lorsque l’économie est en pleine expansion : un plan de relance risque alors, non pas de stimuler l’activité, mais d’alimenter une surchauffe de l’économie (en alimentant notamment l’inflation) ; par contre, si le gouvernement adopte alors un plan d’austérité, que ce soit pour réduire la dette publique ou freiner délibérément la surchauffe de l’économie, celui-ci pénalisera peu l’activité réelle. De ce point de vue, l’adoption de plan de relance en 2008 et 2009 s’est révélée tout à fait justifiée. Par contre, la généralisation de l’austérité, dès 2010, dans un contexte d’atonie de l’activité, c’est-à-dire à un moment où elle était particulièrement susceptible de dégrader l’activité, s’est révélée quelque peu prématurée. En effet, les pays développés connurent par la suite une reprise particulièrement lente et certains d’entre eux, en particulier les pays-membres de la zone euro, rebasculèrent en récession en 2011 sans pour autant voir leurs ratios d’endettement public cesser d’augmenter.

Toutefois, d’autres facteurs peuvent conditionner la taille des multiplicateurs budgétaires (comme l’ouverture commerciale de l’économie, la composition des mesures du plan de relance ou du plan d’austérité que le gouvernement adopte, etc.). L’impact même de la situation budgétaire du gouvernement sur la taille des multiplicateurs budgétaires a été quelque peu délaissé par la littérature empirique. Raju Huidrom, Ayhan Kose, Jamus Lim et Franziska Ohnsorge (2016) ont récemment cherché à pallier ce manque. Ils ont étudié la relation entre les multiplicateurs budgétaires et les positions budgétaires des gouvernements en appliquant un modèle vectoriel auto régressif à un ensemble de données relatives à 19 pays développés et 15 pays en développement sur la période entre le premier trimestre 1980 et le premier trimestre 2014. Ils ont veillé à prendre en compte l’éventuelle relation endogène entre les multiplicateurs budgétaires et les situations budgétaires.

Huidrom et ses coauteurs tirent trois principaux constats de leur analyse. Premièrement, les multiplicateurs budgétaires dépendent effectivement de la situation des finances publiques : ils tendent à être plus larges lorsque les situations budgétaires sont robustes, c’est-à-dire lorsque la dette publique et les déficits publics sont faibles. En l’occurrence, le multiplicateur de long terme tend à se rapprocher de l’unité lorsque la position budgétaire est robuste, mais il est par contre susceptible d’être faible, voire négatif, lorsque la situation budgétaire est dégradée. Deuxièmement, ces effets sont distincts de l’impact du cycle d’affaires sur le multiplicateur budgétaire. Troisièmement, la sensibilité des multiplicateurs budgétaires vis-à-vis de la situation budgétaire s’expliquerait essentiellement par deux facteurs. D’un côté, il y a un canal du taux d’intérêt. En l’occurrence, l’adoption d’un plan de relance dans une situation où la situation des finances publiques est initialement fragile amène les investisseurs financiers à revoir leurs estimations du risque du crédit souverain et à exiger de plus hauts taux d’intérêt. L’accroissement des coûts d’emprunt qui en résulte entraîne un effet d’éviction (crowding-out) sur l’investissement privé : comme les entreprises (voire également les ménages) ont plus de difficultés à financer leurs dépenses d’investissement, ils réduisent ces dernières. D’autre part, il semble également y avoir un canal ricardien à l’œuvre. En l’occurrence, lorsque le gouvernement adopte un plan de relance alors même que sa situation budgétaire est fragile, les ménages s’attendront à ce que le gouvernement procède à un ajustement budgétaire dans un avenir plus ou moins proche, si bien qu’ils anticipent par la même une hausse future des impôts. Cette perspective les amène alors à réduire leur consommation ou tout du moins à épargner le supplément de revenu qu’ils obtiennent de la mise en œuvre du plan de relance.

Ces divers résultats n’amènent pas à rejeter l’usage de la relance budgétaire lors des récessions pour stimuler l’activité et ramener l’économie au plein emploi. Par contre, ils confirment que la politique budgétaire doit être contracyclique : pour que la relance budgétaire soit efficace lors des récessions, les gouvernements doivent améliorer leur situation budgétaire en période de reprise, notamment en resserrant alors leur politique budgétaire. Surtout, les gouvernements doivent immédiatement agir face à une contraction de l’activité, plutôt que d’attendre et de risquer de voir leur situation budgétaire se dégrader fortement sous les effets de la récession avant la mise en œuvre de leur plan de relance.

Références

AUERBACH, Alan J., & Yuriy GORODNICHENKO (2011), « Fiscal multipliers in recession and expansion », NBER, working paper, n° 17447, septembre.

HUIDROM, Raju, M. Ayhan KOSE, Jamus J. LIM & Franziska L. OHNSORGE (2016), « Do fiscal multipliers depend on fiscal positions? », CAMA, working paper, n° 35/2016, juin.