Le déclin de l’activité, la mise en œuvre de plans de relance et le sauvetage du secteur bancaire ont entraîne une hausse des ratios dette publique sur PIB, alors même que ceux-ci étaient initialement élevé. Les marchés obligataires ont commencé à douter de la solvabilité de certains Etats, en l’occurrence de la Grèce, puis d’autres pays périphériques (Portugal, Italie, Espagne…). La hausse subséquente des taux d’intérêt sur certaines dettes publiques les ont amenées sur une trajectoire explosive. Les gouvernements de la zone euro ont alors resserré leur politique budgétaire à partir de 2010 pour ramener l’endettement public sur une trajectoire plus soutenable, maintenir la confiance sur les marchés obligataires et éviter une contagion au reste de la zone euro. La consolidation budgétaire a représenté environ 4 % du PIB de la zone euro entre 2011 et 2013 selon la Commission européenne (2012). En l’occurrence, entre 2011 et 2013, la hausse des taux de taxe à la consommation représenta 0,9 % du PIB ; la baisse des revenus de transfert observée sur la même période représenta quant à elle 1,5 % du PIB. Ainsi, ainsi, la consolidation budgétaire a reposé avant tout sur une baisse des dépenses publiques et en particulier sur une baisse des revenus de transfert. L’adoption de plans d’austérité a été suivie en 2011 par un retour de la zone euro dans la récession, si bien que certains ont affirmé que la seconde avait été précisément provoquée par la première. Non seulement la consolidation budgétaire s’est révélée nocive à l’activité, mais elle aurait compliqué la baisse des ratios dette publique sur PIB en réduisant plus rapidement le dénominateur que le numérateur. Bref, l’austérité menée lors d’une récession est vouée à l’échec.
Les Etats-membres de la zone euro ont adopté des plans d’austérité simultanément, alors même que leur demande globale était insuffisante et leurs taux de chômage élevés. Or, le multiplicateur budgétaire est susceptible d’être beaucoup plus élevé en récession qu’en temps normal : si une relance budgétaire est alors susceptible de fortement stimuler l’activité, l’austérité est susceptible de particulièrement nuire à l’activité [Blanchard et Leigh, 2013]. Les études qui ont cherché à estimé le multiplicateur budgétaire lors de la Grande Récession s’appuyaient sur des échantillons couvrant la période d’avant-crise, si bien qu’elles ont pu sous-estimer l’impact de la politique budgétaire sur l’activité et par là suggérer (erronément) aux décideurs politiques que leurs plans d’austérité nuiraient faiblement à l’activité. D’autre part, la banque centrale peut compenser en temps normal l’impact de l’austérité sur l’activité en assouplissant sa politique monétaire, ce qui n’est pas le cas lorsque l’économie est confrontée à une trappe à liquidité. La marge de manœuvre de la banque centrale est particulièrement limitée lorsque ses taux directeurs sont déjà au plus proche de zéro. Enfin, chaque pays tend à adopter un plan d’austérité en se considérant comme une économie fermée. Or, l’impact d’une politique budgétaire sur l’activité se trouve amplifié lorsque tous les pays-membres d’une union monétaire adoptent la même politique budgétaire. En effet, une relance coordonnée et synchronisée sera particulièrement efficace, car chaque pays-membre profite de la relance budgétaire des autres pays-membres (dans la mesure où ses exportations augmentent) et son propre plan de relance profite au reste de l’union monétaire (puisque ses importations augmentent). Réciproquement, une austérité généralisée sera particulièrement nuisible, car chaque plan d’austérité national contribuera à réduire la demande dans les autres pays-membres.
Plusieurs études ont cherché à évaluer les répercussions exactes de la généralisation de l'austérité en zone euro à partir de 2010. Par exemple, Dawn Holland et Jonathan Portes (2012) ont constaté que l’austérité était effectivement vouée à l'échec, puisqu'elle conduit non pas à une baisse, mais à une hausse, des ratios d'endettement. Toutefois ils utilisent un modèle macroéconométrique avec de fragiles fondations microéconomiques. De son côté, la Commission européenne (2012) constate un faible effet multiplicateur à partir de son modèle QUEST III, mais la politique monétaire n’est contrainte qu’en 2012 dans ses simulations, ce qui est bien trop court par rapport à la réalité. Jan in ’t Veld (2013) utilise également le modèle QUEST III, mais en considérant que la politique monétaire est davantage contrainte que ne le pensait la Commission européenne et en prenant compte du fait qu’un part importante des ménages est contrainte en termes de liquidité. Il constate que les plans d'austérité ont exercé de significatives répercussions internationales via le canal du commerce international et il estime qu'elles ont particulièrement retardé l'assainissement des finances publiques, en particulier dans les pays périphériques.
Sebastian Gechert, Andrew Hughes Hallett et Ansgar Rannenberg (2015) ont appliqué à la consolidation budgétaire de la zone euro les multiplicateurs budgétaires de la méta-analyse de Gechert et Rannenberg (2014). D’après leurs résultats, s’il n’y avait pas eu de consolidation budgétaire, le PIB de la zone euro aurait été supérieur de 4,3 % en 2011 et de 7,7 % en 2013, ce qui suggère que les coûts macroéconomiques de l’austérité ont été particulièrement élevés. En raison du multiplicateur élevé auquel elles sont associées et de la part importante qu’elles ont représenté dans les mesures d’austérité, les réductions de transferts apparaissent comme étant les principales contributrices aux pertes en production.
Ansgar Rannenberg, Christian Schoder et Jan Strasky (2015) ont simulé la consolidation budgétaire de la zone euro entre 2011 et 2013 en utilisant deux modèles d’équilibre général dynamiques stochastiques (DSGE), en l’occurrence celui utilisé par la BCE (le modèle NAWM) et celui utilisé par la Commission européenne (le modèle QUEST). Le multiplicateur cumulatif représente entre 0,7 et 1 dans le scénario de base, si bien que le ratio dette publique sur PIB décline sous le niveau qu’il aurait atteint en l’absence de consolidation après seulement un ou trois ans. Par contre, lorsque Rannenberg et ses coauteurs intègrent un accélérateur financier dans leur modèle et prennent en compte la hausse de la part des agents contraints en termes de liquidité suite à la crise, ils obtiennent un multiplicateur budgétaire de 1,3, si bien que le ratio dette publique sur PIB atteint un niveau supérieur à celui qu’il aurait atteint en l’absence de consolidation. Dans ce second scénario, la consolidation budgétaire apparaît comme largement responsable de la détérioration de l’écart de production entre 2011 et 2013. Elle expliquerait entre un tiers (selon le modèle NAWM) et la moitié (selon le modèle QUEST) de cette détérioration. Retarder la consolidation budgétaire à une période où la politique monétaire n’est plus contrainte (c’est-à-dire après que la reprise de l’activité ait été achevée) aurait permis d’éviter l’essentiel de ces pertes de production et de réduire plus rapidement le ratio dette publique sur PIB.
Références
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