D'un champ l'autre

La crise de la dette publique qui éclata en 2010 a pleinement révélé les faiblesses structurelles de la zone euro, notamment l’absence d’un prêteur en dernier ressort pour les Etats. En effet, comme n’a cessé de le souligner Paul de Grauwe à maintes reprises, chaque Etat-membre émet une dette publique dans une devise, l’euro, sur laquelle il n’a aucun contrôle. Par conséquent, lorsque l’économie bascule dans la récession et que les finances publiques se détériorent, les marchés obligataires peuvent facilement se retrouver en proie à la panique, craignant de voir l’endettement public devenir insoutenable, ce qui entraîne alors une hausse des primes de risque sur les titres souverains et un assèchement des provisions de liquidité. Dans une telle situation, les gouvernements sont forcés à adopter un plan d’austérité pour tenter de restaurer la confiance sur les marchés, mais la consolidation budgétaire déprime davantage l’activité et dégrade à nouveau les finances publiques, ce qui risque de finalement entretenir la panique. Cette crise de liquidité est de nature autoréalisatrice : les craintes des marchés quant à la soutenabilité de la dette publique peuvent être initialement infondées, mais se justifier après coup. Un pays disposant de sa propre monnaie et s’endettant dans celle-ci ne peut connaître de crise de liquidité, car sa banque centrale peut jouer son rôle de prêteur en dernier ressort. Tant qu’il n’y a pas de prêteur en dernier ressort sur les marchés des obligations souveraines en zone euro, chaque pays-membre est exposé à d’éventuelles paniques.

Selon l’hypothèse de fragilité, les marchés obligataires d’une union monétaire sont susceptibles de connaître des mouvements de peur et de panique qui font basculer les pays dans une crise de liquidité et les forcer à adopter rapidement de sévères mesures d’austérité. Paul De Grauwe et Yuemei Ji (2015) testent cette hypothèse de deux manières. D’une part, directement, en estimant l’impact des hausses de primes de risque souverain sur les mesures d’austérité. Ils s’attendent à ce que cet impact soit plus fort dans les pays-membres de la zone euro que dans les pays qui n’en sont pas membres. La seconde manière de tester l’hypothèse de fragilité est indirecte. Tandis qu’une récession entraîne automatiquement un creusement des déficits publics, les membres d’une union monétaire sont davantage susceptibles d’embrasser l’austérité durant une récession.

Ils constatent que durant les périodes de turbulences, les marchés financiers ont eu tendance à imposer de forts programmes d’austérité sur les pays-membres de la zone euro. Ceci confirme les résultats d’une de leurs précédentes études [De Grauwe et Ji, 2013]. En outre, ils constatent que l’austérité induite par la panique a l’effet de réduire le pouvoir des stabilisateurs automatiques, dans la mesure où elle survint principalement durant les périodes de récession, si bien qu’elle amplifie par là les ralentissements économiques : au lieu d’adopter un politique contracyclique stabilisant l’activité, les gouvernements adoptent une politique procyclique aggravant la récession. De Grauwe et Ji constatent que cet aspect a bien été présent dans la zone euro, mais ils ne parviennent pas à le déceler en dehors de celle-ci. 

Pour les deux auteurs, le fait que les marchés financiers aient le pouvoir de forcer les pays-membres à adopter des plans d’austérité n’est pas en soi problématique, mais il le devient si les marchés financiers sont gagnés par la peur et la panique, car celles-ci ne sont pas de bons aiguillons pour des politiques macroéconomiques saines. Si les marchés financiers poussent les pays de la zone euro à appliquer des mesures d’austérité lors de chaque récession, alors la soutenabilité sociale et politique de la zone euro va de plus en plus être remise en question. 

Sur le plan des recommandations en termes de politique publique, De Grauwe et Ji se penchent sur les changements qui ont été apportés au cadre institutionnel depuis le début de la crise de la dette souveraine. Il y a eu d’une part la mise en place d’un système de soutien financier à court terme (le MES, remplacé en suite par le FESF) destiné aux pays frappés par les crises de liquidité, mais ceux-ci ne peuvent en bénéficier que s’ils adoptent en contrepartie un plan d’austérité. Comme ces mécanismes se sont révélés insuffisants pour réduire les taux d’intérêt sur la dette publique, la BCE a annoncé au milieu de l’année 2012 son programme OMT. A travers celui-ci, elle promettait de fournir de la liquidité de façon illimitée sur les marchés de la dette souveraine en période de crise, mais à condition que les pays bénéficiaires adoptent en contrepartie un plan d’austérité. Ce faisant, la BCE a commencé à jouer son rôle de prêteur en dernier ressort aux Etats. Ainsi, le programme OMT s’est révélé pleinement efficace pour stabiliser les marchés de la dette publique et il permit une forte réduction des primes de risque souverain, et ce sans que la BCE ait à le mettre effectivement en œuvre. Rien ne certifie toutefois que le programme OMT reste suffisamment crédible aujourd’hui pour contenir une éventuelle crise sur les marchés obligataires de la zone euro. Ce manque de crédibilité trouve ses origines dans la croisade que mène l’Allemagne contre le programme OMT et qui atteint un point d’orgue début 2014 lorsque la Cour constitutionnelle allemande le déclara illégal.

La seconde réaction politique à la fragilité structurelle de la zone euro a été de renforcer le mécanisme de discipline budgétaire avec le pacte budgétaire européen, remplaçant peu ou prou le pacte de stabilité et de croissance. Le principe sous-jacent est que les marchés financiers ne pousseront pas les Etats vers une crise de liquidité si ces derniers font preuve de vertu budgétaire, donc le pacte budgétaire empêche les crises de survenir en incitant les gouvernements à être vertueux. Cette idée pose toutefois deux problèmes. D’une part, les Etats vertueux ne sont pas toujours récompensés. De Grauwe et Ji rappellent que l’Espagne et l’Irlande présentaient les plus faibles ratios dette publique sur PIB en zone euro avant la crise de la dette souveraine, or ils ont subi certaines des plus fortes turbulences sur les marchés obligataires. D’autre part, la structure de gouvernance du pacte budgétaire est insoutenable. La Commission Européenne s’est vue octroyer trop d’autorité pour imposer la discipline budgétaire, or ce n’est pas elle qui supporte les coûts politiques de ses décisions, mais les gouvernements nationaux. Une telle structure de gouvernance manque de légitimité démocratique, si bien qu’elle risque de pousser tôt ou tard les gouvernements à refuser de respecter les règles.

De Grauwe et Yuemei Ji en concluent que les réactions politiques visant à réduire la fragilité structurelle de la zone euro n’ont pas impulsé suffisamment de changements institutionnels pour que l’union monétaire puisse de nouveau gérer une telle crise. Le programme OMT manque de crédibilité et les mécanismes de discipline budgétaire sont associés à une gouvernance insoutenable. Par conséquent, la zone euro demeure fragile.

Références

DE GRAUWE, Paul, & Yuemei JI (2012), « Self-fulfilling crises in the eurozone. An empirical test », CAMA working paper, août.

DE GRAUWE, Paul, & Yuemei JI (2015), « Has the eurozone become less fragile? Some empirical tests », CESIFO working paper, n° 5163, janvier.

Les pays scandinaves sont parmi les plus riches au monde, leurs niveaux d’imposition sont élevés et le montant de lleur redistribution de revenus est parmi les plus importants. Le ratio impôts sur PIB et les taux d’imposition sont plus élevés au Danemark, en Norvège et en Suède qu’ailleurs. Les taux marginaux d’imposition sont compris entre 60 et 70 % dans les pays scandinaves, contre par exemple 43 % aux Etats-Unis. Ces faits suggèrent deux choses : non seulement une forte imposition et une forte redistribution n’empêchent pas forcément un pays d’avoir une forte croissance, mais peut-être qu’elles y ont précisément contribué. Kleven (2014) s'est alors demandé comment les pays scandinaves (en l’occurrence le Danemark, la Norvège et la Suède) sont capables d’imposer autant les revenus tout en maintenant l’un des niveaux de vie les plus élevés au monde.

Kleven estime que tout un ensemble de politiques et d'institutions semble jouer un rôle pour expliquer « l’énigme scandinave ». Tout d’abord, le système fiscal des pays nordiques repose étroitement sur l’information fournie par les tiers, notamment les employeurs et le secteur financier, qui déclarent le revenu imposable au nom de leurs salariés et clients directement auprès du gouvernement. Kleven, Kreiner et Saez (2009) et Kleven, Knudsen, Kreiner, Pedersen et Saez (2011) montrent qu’il ne peut y avoir de conformité fiscale que si l’information fournie par un tiers couvre une large fraction du revenu imposable. En effet, le taux d’évasion total croît fortement avec la part du revenu qui est autodéclarée, tandis que le taux d’évasion est toujours très proche de zéro pour le part du revenu qui est déclarée par les tiers (cf. graphique). Kleven et alii (2011) observent notamment que si le taux d’évasion au Danemark est extrêmement faible (représentant 2,2 % du revenu), c’est parce que presque tout le revenu (environ 95 %) est sujet à une déclaration d’information par un tiers où l’évasion fiscale est pratiquement nulle.

GRAPHIQUE  Taux d'évasion selon la fraction du revenu autodéclarée au Danemark

source : Kleven et alii (2011)

Selon Kleven, l’élasticité du revenu imposable vis-à-vis du taux marginal d’imposition est un paramètre clé pour évaluer la politique fiscale puisqu’elle permet de déterminer comment la variation du taux d’imposition influence les revenus. Kleven et Schultz (2014) ont observé l’impact d’une série de réformes fiscales danoises menées au cours des 25 dernières années pour calculer l’élasticité du revenu imposable vis-à-vis du taux marginal d’imposition au Danemark. Leur analyse suggère que celle-ci est considérablement plus faible que celle obtenue dans bien d’autres pays, notamment aux Etats-Unis. Pour Kleven, les larges assiettes fiscales dont font usage le Danemark et les autres pays scandinaves freinent fortement l’évitement fiscal et permettent ainsi de réduire les élasticités du revenu imposable vis-à-vis du taux marginal d’imposition.

Beaucoup ont suggéré que les Scandinaves étaient à même de fortement imposer leurs résidents parce que leur culture les y prédisposait. D’après les indicateurs de confiance au travers les enquêtes de la World Values Survey (en l’occurrence, en utilisant la réponse moyenne à la question « si l'on peut avoir confiance en la plupart des gens »), les pays scandinaves sont parmi ceux présentant les plus hauts niveaux de confiance, or il semble effectivement y avoir une corrélation positive entre la confiance (mesurée ainsi) et les rentrées fiscales lorsque l’on observe l’ensemble des pays. Kleven s’est demandé si la volonté de payer des impôts finançant une redistribution au profit des pauvres s’explique, ne serait-ce qu’en partie, par les croyances que les contribuables nourrissent vis-à-vis des pauvres. Il utilise à nouveau les réponses obtenues à une question posée dans le cadre de la World Values Survey ; celle-ci demandait aux sondés s'ils pensaient que les gens vivent dans le besoin parce qu’ils sont paresseux ou en raison d’injustices sociales, de malchance ou de d’autres facteurs sur lesquels l’individu n’a pas de contrôle. Il apparaît que la croyance que les pauvres sont paresseux est négativement corrélée avec les rentrées fiscales ; or seulement 10-15 % des Scandinaves estiment que les pauvres sont paresseux, une part plus petite qu’ailleurs dans le monde. Ensuite, si l’on mesure le capital social à partir d’un indice utilisant les données sur la participation civique, la participation électorale et le crime, les pays scandinaves semblent davantage dotés en capital social que les autres pays. Enfin, Kleven s’est demandé si les contributions obligatoires aux biens publics et à la redistribution via les impôts évinçaient les contributions volontaires telles que les dons. Les données ne font pas apparaître un tel effet d’éviction : il n’y a pas de relation négative entre imposition et donation volontaire et les Scandinaves ne sont pas moins charitables que les populations ayant de plus faibles niveaux d’imposition.

Les comparaisons que réalisent Kleven ne l’amène pas à rejeter l’idée que les pays scandinaves jouissent de facteurs sociaux et culturels plus favorables à l’imposition que les autres pays. Toutefois, son analyse ne parvient pas à faire apparaître clairement si les facteurs sociaux et culturels influencent les dynamiques macroéconomiques ou s’ils sont le produit de ces mêmes dynamiques, des institutions et des politiques économiques qui sont mises en œuvre. Kleven prend l’exemple de la confiance : son analyse ne permet pas de déterminer si elle est le fruit d’attitudes culturelles qui sont « structurelles » aux pays scandinaves ou si elle est générée de façon endogène par les institutions. Ces divers facteurs sont en outre susceptibles de se renforcer mutuellement : les spécificités sociales et culturelles propres aux pays scandinaves facilitent peut-être la mise en œuvre de politiques et d’institutions favorables à l’imposition, tandis que ces dernières influencent en retour les normes sociales et culturelles en vigueur. 

Pour autant, Kleven estime qu’il est difficile de tirer des enseignements de ces pays qui soient directement applicables aux autres : les pays scandinaves sont de petits pays homogènes, marqués par une faible diversité raciale et religieuse, fortement dotés en capital humain et ils ont été largement préservés des conflits violents au cours de l'histoire.

Références

KLEVEN, Henrik Jacobsen (2014), « How can Scandinavians tax so much? », in Journal of Economic Perspectives, vol. n°4, automne. 

KLEVEN, Henrik Jacobsen, Martin B. KNUDSEN, Claus Thustrup KREINER, Søren PEDERSEN, & Emmanuel SAEZ (2011), « Unwilling or unable to cheat? Evidence from a tax audit experiment in Denmark », in Econometrica, vol. 79, n° 3.

KLEVEN, Henrik Jacobsen, Claus Thustrup KREINER, & Emmanuel SAEZ (2009), « Why can modern governments tax so much? An agency model of firms as fiscal intermediaries », NBER, working paper, n° 15218.

KLEVEN, Henrik Jacobsen, & Esben Anton SCHULTZ (2014), « Estimating taxable income responses using Danish tax reforms », in American Economic Journal: Economic Policy.vol. 6, n° 4.