D'un champ l'autre

Ces dernières décennies, la conduite de la politique monétaire a souvent été dictée par la règle de Taylor : celle-ci indique à quel niveau la banque centrale doit fixer son taux directeur. Si l’économie se rapproche de son potentiel et subit par conséquent des tensions inflationnistes de plus en plus fortes, la banque centrale va réduire son taux directeur en le fixant au niveau requis par la règle de Taylor. Ce niveau dépendra du taux d’inflation et de l’écart de production (output gap), mais aussi de la pondération associé à chacune des deux variables dans la règle de Taylor.

Les économistes ont cherché à créer l’équivalent d’une règle de Taylor pour la politique budgétaire. L’instauration de règles budgétaires ne vise toutefois pas seulement à répliquer la politique budgétaire optimale pour la gestion de l’activité économique. La hausse régulière de l’endettement public observée ces dernières décennies, son fort accroissement lors de la Grande Récession et la perspective d’une crise de la dette souveraine (en particulier en zone euro) ont également incité à mettre en place des règles budgétaires pour assurer la soutenabilité des finances publiques. Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) a par exemple imposé des plafonds sur les niveaux de dette et déficit publics aux Etats-membres de la zone euro. Des pays comme le Royaume-Uni ou la Suède ont également introduit des règles budgétaires nationales.

Jonathan Portes et Simon Wren-Lewis (2014) ont précisé comment concevoir une règle budgétaire. Selon la théorie nouvelle keynésienne, la politique budgétaire doit être contracylique : le gouvernement doit adopter un plan de relance lorsque la demande est insuffisante pour assurer le plein emploi, mais cela se traduit naturellement par un creusement du déficit budgétaire ; il doit au contraire adopter une politique d’austérité pour se désendetter lorsque la production est revenue à son potentiel. La dette publique joue donc un rôle dans l’absorption des chocs de demande, mais son accroissement peut finalement l’amener sur une trajectoire insoutenable. En outre, les prélèvements obligatoires (nécessaires pour financer les dépenses publiques et notamment pour verser les intérêts sur la dette publique) tendent directement à dégrader le bien-être collectif. La théorie suggère que le gouvernement doit lisser autant que possible ses impôts et ses dépenses, tout en permettant à la dette publique d’absorber les chocs macroéconomiques. Tout ajustement programmé de la dette doit être graduel. Cela suggère que les cibles opérationnelles pour les gouvernements doivent se porter sur les déficits plutôt que sur la dette, parce que de telles règles vont alors être plus robustes face aux chocs de demande.

Les règles doivent refléter les contraintes pesant sur la politique monétaire. La politique monétaire est notamment contrainte lorsque le pays appartient à une union monétaire, lorsque sa monnaie est ancrée sur une autre ou lorsque les taux d’intérêt nominaux butent sur la borne inférieure zéro (zero lower bound). Les règles budgétaires pour les pays dans une union monétaire ou un régime de taux de change fixe doivent inclure une forte composante contracyclique, par exemple le niveau d’inflation relativement à celui observé en moyenne dans l’union : si l’inflation est au-dessus de la moyenne de l’union, la cible pour le déficit doit être minorée. Ce type de régime apparait approprié pour de nombreux gouvernements de la zone euro et pourrait contribuer à trouver un équilibre entre le besoin de contenir l’endettement et la nécessité d’assouplir la politique budgétaire (et non d’exacerber les contractions de l’activité en amenant ces gouvernements à adopter des plans d’austérité budgétaire en période de récession).

Les règles fiscales doivent aussi contenir une clause de suspension s’il est possible que les taux d’intérêt soient contraints par leur borne inférieure zéro. La politique monétaire ne peut alors suffisamment réduire les taux d’intérêt réels pour refermer l’écart de production et stabiliser l’inflation. Dans une telle situation de trappe à liquidité, la politique budgétaire gagne en efficacité et les autorités budgétaires doivent se focaliser sur la stabilisation de la demande qu’importe le régime de change. Il s’agit de suspendre et non de modifier la règle lorsque les taux d’intérêt nominaux sont contraints par leur borne zéro. Cette clause de suspension doit être partie intégrante de la règle. 

Enfin, les règles budgétaires doivent refléter l’ampleur à laquelle les gouvernements sont sujets au biais de déficit (deficit bias). Lars Calmfors et Simon Wren-Lewis (2011) ont recherché les différentes causes possibles de ce dernier. Par exemple, les responsables politiques peuvent être excessivement optimistes en ce qui concerne les futures recettes fiscales, notamment si leurs prévisions de croissance sont elles-mêmes optimistes ; en raison de l’asymétrie d’informations, ils peuvent offrir des réductions d’impôts ou des hausses des dépenses publiques sans informer la population qu’elles seront annulées à un moment ou l’autre dans l’avenir ; les gouvernements et la population peuvent chercher à exploiter les générations futures, puisque l’accroissement de la dette publique conduit à transférer des ressources de l’avenir vers le présent ; le gouvernement au pouvoir pourrait désirer accroître la dette publique pour contraindre la marge de manœuvre du prochain gouvernement ; des groupes d’intérêt font du lobbying pour obtenir des mesures budgétaires particulières, mais comme les coûts de chaque mesure prise isolément est relativement faible, ce coût n’est pas internalisé dans le processus de prise de décision ; comme toute décision budgétaire n’est pas sans implications pour les futures décisions budgétaires, des problèmes d’incohérence temporelle peuvent facilement survenir (une fois que le gouvernement a pris une décision, il lui devient optimal de revenir sur cette décision) etc. Dans plusieurs de ces situations, le gouvernement est « malveillant » et prend des décisions sous-optimales pour la population, mais ce faisant il risque même de ne pas atteindre les objectifs qu’il suit officieusement.

Les banques centrales font face à de tels problèmes d’incohérence temporelle ; c’est précisément pour gagner en crédibilité et accroître l’efficacité de la politique monétaire qu’elles ont adopté la règle de Taylor et qu’elles sont devenues indépendantes. L’instauration de règles budgétaires explicites vise notamment à empêcher les politiciens d’adopter des comportements malveillants : puisque les gouvernements ne parviennent pas à s’auto-discipliner, alors les règles budgétaires peuvent contribuer à les discipliner. Or il peut alors y avoir un arbitrage entre les règles qui répliquent la politique économique optimale et les règles qui contrent efficacement le biais en faveur du déficit. 

Pour que les règles budgétaires soient efficacement appliquées, Portes et Wren-Lewis préconisent la création de conseils budgétaires (fiscal councils), c’est-à-dire d’institutions mises en place et financées par les gouvernements, mais indépendantes de ces derniers, mandatées pour informer et conseiller au sujet de la politique budgétaire [Calmfors et Wren-Lewis, 2011]. Elles jouent un rôle complémentaire aux règles budgétaires, notamment lorsqu’elles surveillent leur application. Par exemple, si les règles impliquent des prévisions (de croissance, de recettes fiscales, d’efficacité de telle ou telle mesure budgétaire, etc.), alors les conseils peuvent évaluer si ces prévisions sont réalistes et même offrir leurs propres prévisions et estimations. Si les règles permettent un ajustement conjoncturel, alors un conseil budgétaire peut vérifier si tout ajustement est justifié ou non. Si un gouvernement dépense davantage que prévu, mais explique ce dérapage par la malchance, alors un conseil peut vérifier si c’est effectivement le cas. Les conseils budgétaires accroissent les coûts en termes de crédibilité et les coûts électoraux auxquels fait face tout gouvernement qui romperait ses engagements, ce qui incite précisément les gouvernements à respecter les règles budgétaires.

Portes et Wren-Lewis en concluent qu'en temps normal, la conception des règles budgétaires va dépendre de l’ampleur à laquelle les gouvernements sont sujets au biais de déficit et à l’efficacité des conseils budgétaires nationaux qui ont été mis en place. Par exemple, les gouvernements qui n’ont pas faire preuve de biais de déficit au cours de l’histoire peuvent viser à cibler des niveaux de déficits cinq ans auparavant (selon le principe des cibles roulantes, rolling targets) et ceux-ci ne nécessitent pas d’ajustement conjoncturel ; à l’inverse, les gouvernements qui présentent un tel biais doivent cibler un déficit ajusté en fonction de la conjoncture au terme de leur mandat. Les conseils budgétaires ont un rôle important à jouer, notamment en permettant des écarts par rapport à la cible lorsque des chocs surviennent dans le second cas. 

Références

CALMFORS, Lars, & Simon WREN-LEWIS (2011), « What should fiscal councils do? », in Economic Policy, vol. 26, n°68.

PORTES, Jonathan, & Simon WREN-LEWIS (2014), « Issues in the design of fiscal policy rules », Université d'Oxford, economics discussion paper, n° 704, mai.

WREN-LEWIS, Simon (2012a), « Should the Eurozone’s fiscal rules be abolished? », in Mainly Macro (blog), 18 novembre.

WREN-LEWIS, Simon (2012b), « Some thoughts on fiscal rules », in Mainly Macro (blog), 9 décembre.

Les pays d’Afrique subsaharienne a connu pendant plusieurs décennies une véritable « tragédie de croissance » avec une croissance lente ou négative du PIB par tête. Divers facteurs comme le passé colonial, les conflits, la géographie, la malédiction des ressources naturelles ou le manque de capital humain contribueraient à les maintenir dans une trappe à pauvreté. The Economist qualifiait en 2000 l’Afrique de « continent sans espoir ». Pourtant, ce portrait a profondément changé depuis. La part de la population vivant avec moins de 1,25 dollar par jour est passée de 58 % en 2000 à 48 % en 2010, les taux de mortalité infantile ont diminué significativement et l’accès à l’éducation s’est significativement amélioré.  L’Afrique subsaharienne connaît des taux de croissance du PIB et du PIB par habitant sans précédents depuis le milieu des années quatre-vingt-dix (cf. graphique). Six des dix économies à avoir connu la plus forte croissance dans le monde au cours de la dernière décennie étaient subsahariens. Certains pays d’Afrique ont connu une croissance supérieure à 6 %, alors même que ces taux de croissance pourraient être sous-estimés. Alwyn Young (2012) a suggéré que le taux de croissance annuel moyen de la consommation en Afrique était récemment compris entre 3,4 et 3,7 %, si bien qu’il a pu parler de « miracle de la croissance africaine ». La Grande Récession en 2008 et 2009 n’a même eu qu’un impact limité sur les performances des pays d’Afrique subsaharienne. La question qui se pose naturellement est si cette accélération de la croissance est temporaire ou marque le début d’un décollage (takeoff) durable.

GRAPHIQUE  Taux de croissance du PIB et du PIB par tête des pays subsahariens (en %)

source : Cho et Tien (2014)

La forte croissance de l’Afrique subsaharienne a souvent été attribuée aux prix élevés des produits de base (notamment du pétrole et des minéraux). Ceux-ci auraient dopé les recettes et attiré les flux d’IDE. Les pays abondants en ressources naturelles (qu’il s’agisse ou non de pétrole) ont effectivement connu un essor significatif d’IDE entrants [Cho et Tien, 2014]. La Chine pourrait en l’occurrence avoir joué un rôle significatif dans le succès africain : elle importerait d’importantes quantités de matières premières et exporterait en retour des biens manufacturiers vers les pays subsahariens. La forte demande mondiale pour les ressources naturelles aurait accru les ressources budgétaires des Etats subsahariens et la démocratisation des pays africains aurait rendu plus probable que ces ressources financent l’investissement dans le capital humain et les infrastructures. Certes plusieurs régions dépendent en effet fortement des exportations subsahariennes. Pourtant plusieurs pays d’Afrique subsaharienne ont connu des taux de croissance élevés et d’importantes entrées d’IDE alors même qu’ils sont dépourvus de ressources naturelles. En l’occurrence, huit des douze pays à avoir connu la plus forte croissance en Afrique subsaharienne étaient pauvres en ressources naturelles [FMI, 2013].

Yoonyoung Cho et Bienvenue Tien (2014) ont examiné les sources de la croissance économique de 32 pays d’Afrique subsaharienne. Leur analyse suggère que la récente accélération de la croissance est largement associée à la croissance de la population en âge de travailler, à l’accumulation du capital et à la productivité totale des facteurs. La plus grande stabilité politique et la transformation structurelle semblent avoir contribué à la croissance de la productivité totale des facteurs. En l’occurrence, la moindre fréquence des conflits, le recul de la corruption et la meilleure gouvernance ont permis aux pays subsahariens de recevoir des flux plus importants d’aides et d’IDE [FMI, 2013]. L’essor des aides et les allègements de dette ont accru la marge de manœuvre des Etats et ces derniers ont alors davantage investi dans l’éducation et les infrastructures, tandis que les IDE ont stimulé l’investissement privé. 

Pour Margaret McMillan et Kenneth Harttgen (2014), la récente accélération de la croissance africaine s’explique effectivement par une transformation structurelle : entre 2000 et 2010, la part de la main-d’œuvre employée dans l’agriculture  a diminué d’environ 10 points de pourcentage, tandis que le part de la main-d’œuvre employée dans l’industrie augmentait de 2 points de pourcentage et celle employée dans les services augmentait de 8 points de pourcentage. Les précédentes études ont suggéré que l’agriculture est de loin le secteur le moins productif en Afrique et que le revenu et la consommation dans le secteur agricole sont moindres que dans tout autre secteur. Ainsi, comme la main-d’œuvre est passée de l’agriculture à faible productivité vers l’industrie et les services à plus haute productivité, cette réallocation s’est traduite par une hausse de la productivité de la main-d’œuvre. Selon les estimations de McMillan et Harttgen, elle expliquerait en l’occurrence la moitié de la croissance de la production par travailleur en Afrique. Ces déclins ont été plus rapides dans les pays où la part initiale de la main-d’œuvre employée dans l’agriculture a été la plus élevée et où les hausses des prix des matières premières se sont accompagnées d’une amélioration dans la qualité de la gouvernance. 

Pour McMillan et Harttgen, ces résultats sont cohérents avec les travaux de Theodore Schultz et d’Arthur Lewis. Ces derniers expliquaient pourquoi et comment l’agriculture pouvait rester un secteur à faible productivité malgré la croissance du revenu et de la productivité au niveau national. Dans le modèle de Lewis, la faible productivité agricole persiste jusqu’à ce que l’emploi non agricole s’accroisse suffisamment pour absorber la croissance de la population rurale. Schultz et Lewis considéraient que la persistance d’une faible productivité agricole était l’une des causes fondamentales de la pauvreté. Le processus de transformation structurelle jouerait alors un rôle crucial pour sortir les pays en développement de la pauvreté et permettre à leur niveau de vie de converger vers celui des pays avancés. En l’occurrence, selon McMillan et Harttgen, les pays subsahariens auraient su l’amorcer en profitant de la hausse des prix des matières premières et en améliorant la qualité de leur gouvernance. Toutefois la croissance du secteur manufacturier reste encore fortement contrainte par la faiblesse des marchés domestiques et l’insuffisance persistante des infrastructures : le mauvais état des routes freine les échanges, les pannes de courants pénalisent l’activité manufacturière, etc. [FMI, 2013 ; The Economist, 2013].

Références

CHO, Yoonyoung, & Bienvenue N. TIEN (2014), « Sub-Saharan Africa’s recent growth spurt: An analysis of the sources of growth », Banque mondiale, policy research working paper, n° 6862.

The Economist (2013), « No need to dig », 2 novembre.

FMI (2013), Regional Economic Outlook: Sub-Saharan Africa. Keeping the Pace, octobre. Traduction française, Perspectives économiques régionales : Afrique subsaharienne. Maintenir le rythme. Octobre 2013.

MCMILLAN Margaret S., &, Kenneth HARTTGEN (2014), « What is driving the ‘African growth miracle’? », NBER, working paper, n° 20077, avril.

YOUNG, Alwyn (2012), « The African growth miracle », in Journal of Political Economy, vol. 120, n° 4.