D'un champ l'autre

La Grande Récession et la faible reprise qui l’a suivie ont laissé craindre que les pays aient recours au protectionnisme pour tenter de stimuler leur activité domestique. La croissance du commerce international a certes ralenti après la crise financière mondiale, mais ce ralentissement ne semble pas trouver sa source dans un quelconque relèvement des barrières commerciales [Constantinescu et alii, 2015]. Cette période n’a toutefois pas été épargnée par le protectionnisme : l’administration Trump a multiplié les hausses de droits de douane, notamment vis-à-vis des importations chinoises, en y voyant un moyen de pression pour renégocier les traités commerciaux. Cette guerre commerciale a renouvelé l’intérêt des économistes pour l’étude du protectionnisme. Ils ont ainsi rappelé les effets pervers que peut avoir ce dernier [Furceri et alii, 2018]. Plus spécifiquement, plusieurs travaux ont mis en évidence les coûts que la guerre commerciale de l’administration Trump a occasionnés pour l’économie américaine elle-même [Amiti et alii, 2019 ; Fajgelbaum et alii, 2020].

Ce n’est pas la première guerre commerciale qu’ont lancée les Etats-Unis. Lorsque l’administration Trump lança la sienne, beaucoup ont dressé des parallèles avec l’adoption des droits de douane Smoot-Hawley par les Etats-Unis en juin 1930 dans le contexte de la Grande Dépression. A l’époque, suite à la signature de cette loi, les partenaires commerciaux des Etats-Unis protestèrent tout d’abord contre celle-ci et plusieurs d’entre eux finirent par accroître en représailles leurs droits de douane sur les importations en provenance des Etats-Unis. C’est là l’un des mécanismes mis en avant pour expliquer la sévérité de la Grande Dépression : chaque pays relevant ses barrières commerciales vis-à-vis du reste du monde pour stimuler sa demande domestique ou pour punir ses partenaires à l’échange ayant relevé les leurs à son égard, la guerre commerciale aurait aggravé la contraction de l’activité économique. C’est bien le spectre de la Grande Dépression que les économistes ont en tête lorsqu’ils dénoncent les dangers d’une montée du protectionnisme. 

Pourtant, même si les droits de douane Smoot-Hawley ont fait l’objet d’une très large littérature, peu de travaux ont cherché à en quantifier l’impact économique. En fait, les travaux d’histoire économique que se sont penchés sur les années 1930 ont plutôt tendance à conclure que les conflits commerciaux qui les ont émaillées ont eu beaucoup moins d’effets qu’on a tendance à le penser. Selon eux, la chute de l’activité économique provoquée par la Grande Dépression a été telle qu’elle explique l’essentiel de l’effondrement des échanges observé entre 1929 et 1933 ; la hausse des coûts commerciaux n’en expliquerait qu’une faible part. Par exemple, Douglas Irwin (1998a) estime que, si les droits de douane n’avaient pas été modifiés, les importations des Etats-Unis auraient décliné de 31,9 % entre le deuxième trimestre 1930 et le troisième trimestre 1932, alors qu’elles se sont effectivement contractées de 41,2 %, ce qui représente une faible différence. En outre, comme le commerce extérieur ne représentait guère un dixième revenu total des Etats-Unis à la fin des années 1920, beaucoup en ont conclu que les droits de douane ont eu un impact négligeable sur l’activité économique aux Etats-Unis : selon Irwin (1998b), ces effets ont certes été négatifs, mais faibles, tandis que pour Barry Eichengreen (1989) ils ont non seulement faibles, mais également positifs. 

Kris James Mitchener, Kirsten Wandschneider et Kevin Hjortshøj O’Rourke (2021) se sont penchés sur les actes de représailles commerciales que suscitèrent les droits de douane Smoot-Hawley. Ils ont tout d’abord identifié les réponses de chaque pays à ces dernières, puis ils ont analysé si ces réactions pouvaient être prédites par les relations commerciales ou politiques que ces pays entretenaient avec les Etats-Unis. Ils ont alors constaté que la réponse d’un pays à la loi Smoot-Hawley n’est déterminée ni par la part de ce pays dans les exportations avant 1930, ni par son solde commercial bilatéral vis-à-vis des Etats-Unis. 

Mitchener et ses coauteurs se sont alors penchés sur les effets de la guerre commerciale Smoot-Hawley sur les échanges bilatéraux. En utilisant une nouvelle série de données trimestrielles relatives aux échanges bilatéraux de 99 pays durant l’entre-deux-guerres, ils constatent que les exportations américaines ont été très pénalisées par la loi Smoot-Hawley et les représailles qu'elle suscita (cf. graphique). Même après prise en compte de la crise financière, de la chute de la demande globale et du déclin mondial des importations, il apparaît que les exportations américaines ont chuté de façon disproportionnée. Elles ont chuté plus amplement que ne l'ont fait les importations dans chaque pays : les exportations américaines vers les pays qui protestèrent chutèrent de 15 à 22 %, tandis que les exportations américaines vers les pays qui répliquèrent chutèrent de 28-33 %. Autrement dit, les représailles commerciales adoptées de facto n’ont pas été le fait des seuls pays qui en ont officiellement adoptées.

GRAPHIQUE  Exportations des Etats-Unis avant et après la loi Smoot-Hawley (en millions de dollars)

source : Mitchener et alii (2021)

La question qui se pose alors est de savoir comment les pays qui ont répliqué ont réussi à cibler les exportations américaines alors même que plusieurs d’entre eux étaient contraints par les clauses de la nation la plus favorisée. Ils ont pu adopter des quotas, qui sont par nature discriminant, ou alors ils ont pu relever des droits de douane en ciblant particulièrement les produits les plus exportés par les Etats-Unis.

En utilisant une seconde série de nouvelles données relatives aux exportations américaines vers 59 pays sur la période allant de 1926 à 1932, Mitchener et ses coauteurs constatent que les pays qui répliquèrent ont significativement réduit leurs achats d’exportations clés des Etats-Unis, en particulier de voitures, après l’adoption des droits de douane Smoot-Hawley. Même après prise en compte des exportations américaines agrégées pour certains marchés, il apparaît que les principales exportations américaines vers les pays qui répliquèrent chutèrent de 33 % après la hausse des droits de douane américains en 1930, ce qui est cohérent avec l’idée que les pays répliquèrent en ciblant les biens qui étaient de grande importance pour les Etats-Unis. En plus des droits de douanes ciblés, les représailles sont passées par des mesures non tarifaires comme des quotas et des boycotts visant les importations de produits américains.

Mitchener et ses coauteurs concluent leur analyse en rejetant l'affirmation de Peter Navarro selon laquelle aucun pays ne répliquerait aux droits de douane américains : les événements des années 1930 suggèrent que même un pays riche et puissant comme les Etats-Unis ne peut déclarer une guerre commerciale en se croyant jouir d'une pleine impunité.

Références

AMITI, Mary, Stephen J. REDDING & David E. WEINSTEIN (2019), « The impact of the 2018 trade war on U.S. prices and welfare », CEPR, discussion paper, n° 13564.

CONSTANTINESCU, Cristina, Aaditya MATTOO & Michele RUTA (2015), « Global trade slowdown: Cyclical or structural? », FMI, working paper, n° 15/6.

EICHENGREEN, Barry (1989), « The political economy of the Smoot-Hawley tariff », in Roger L. Ransom & Peter H. Lindert (dir.), Research in Economic History.

FAJGELBAUM, Pablo D., Pinelopi K. GOLDBERG, Patrick J. KENNEDY & Amit K. KHANDELWAL (2019), « The return to protectionism », NBER, working paper, n° 25638.

FURCERI, Davide, Swarnali A. HANNAN, Jonathan D. OSTRY & Andrew K. ROSE (2018), « Macroeconomic consequences of tariffs », NBER, working paper, n° 25402.

IRWIN, Douglas A. (1998a), « The Smoot-Hawley tariff: A quantitative assessment », in Review of Economics and Statistics, vol. 80, n° 2.

IRWIN, Douglas A. (1998b), « From Smoot-Hawley to reciprocal trade agreements: Changing the course of U.S. trade policy in the 1930s », in Michael D. Bordo, Claudia Goldin & Eugene N. White (dir.), The Defining Moment: The Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century, University of Chicago Press.

IRWIN, Douglas A. (2011), Peddling Protectionism: Smoot-Hawley and the Great Depression, Princeton University Press.

MITCHENER, Kris James, Kirsten WANDSCHNEIDER & Kevin Hjortshøj O’ROURKE (2021), « The Smoot-Hawley trade war », CEPR, discussion paper, n° 15952.

Dans le sillage de la crise financière mondiale de 2008 et, plus récemment, de la pandémie, les dettes publiques ont fortement augmenté dans les pays développés, au point de retrouver des niveaux qui n’avaient guère été observés depuis la Seconde Guerre mondiale. Une telle situation suscite des inquiétudes quant à la soutenabilité de la dette publique. En pleine récession, elle peut ainsi réduire les incitations des gouvernements à adopter des mesures de relance budgétaire, voire les pousser à embrasser l’austérité budgétaire pour tenter d’assainir leurs finances publiques, un comportement qui pourrait se révéler particulièrement contre-productif à court comme à long terme [House et alii, 2019 ; Fatás et Summers, 2016] (1).

Pour juger de la soutenabilité de la dette publique, les économistes se penchent souvent sur l’écart entre le taux d’intérêt sur la dette publique (r) et le taux de croissance du PIB (g). Si, comme ils le supposent traditionnellement, le taux d’intérêt que le gouvernement verse à ses emprunteurs est supérieur au taux de croissance de l’économie, le risque est que la dette publique augmente mécaniquement selon un effet boule de neige et finisse par acculer les Etats au défaut de paiement. Pour stabiliser sa dette et a fortiori pour la réduire, l’Etat doit alors générer un excédent budgétaire primaire d’autant plus élevé que le différentiel entre taux d’intérêt et taux de croissance (r – g) est élevé.

GRAPHIQUE  Dette publique et r – g

source : Di Serio et alii (2021)

Or, depuis la crise financière mondiale, les taux d’intérêt sont restés historiquement faibles et les différentiels taux d’intérêt-croissance sont devenus négatifs dans plusieurs pays (cf. graphique). Olivier Blanchard (2019) a noté, dans le cas des Etats-Unis, que le différentiel taux d’intérêt-croissance a souvent été négatif par le passé, en l’occurrence que les taux d’intérêt sûrs ont souvent été inférieurs au taux de croissance de l’économie. Philip Barrett (2018) a montré que les différentiels taux d’intérêt-croissance pouvaient être durablement négatifs à long terme dans les autres pays développés.

De telles analyses offrent un certain optimisme quant à la soutenabilité des dettes publiques : non seulement les gouvernements n’ont pas nécessairement à accroître les impôts pour réduire leur dette publique et ils peuvent se contenter de la reconduire, mais ils pourraient même générer un léger déficit budgétaire tout en voyant le ratio de leur dette publique décliner. Dans un contexte de récession comme celle provoquée par la pandémie, elles amènent les gouvernements à envisager plus sereinement l’adoption d’un plan de relance pour stimuler l’activité économique. Certains, comme Paul Krugman (2020), ont même plaidé en faveur d’une relance budgétaire permanente, c’est-à-dire d’un maintien d’une politique budgétaire accommodante en dehors des récessions.

Dans le sillage de l'analyse de Blanchard, plusieurs travaux se sont davantage focalisés sur le lien entre, d’une part, le différentiel taux d’intérêt-croissance et, d’autre part, la soutenabilité de la dette publique. S’ils ne balayent pas l’optimisme quant à la soutenabilité des dettes publiques, ils le tempèrent fortement. Kenneth Rogoff (2020), inquiet par le niveau exceptionnellement élevé atteint par les dettes publiques, souligne que rien ne garantit que le différentiel reste négatif. En utilisant un large échantillon de pays émergents et développés, Weicheng Lian, Andrea Presbitero et Ursula Wiriadinata (2020) constatent que les pays ayant initialement un niveau élevé de dette publique connaissent des épisodes de différentiels négatifs plus courts, des différentiels en moyenne plus élevés et de plus fortes hausses des taux d’intérêt lors des effondrements de l’activité, surtout lorsque leur dette est libellée en devises étrangères. De leur côté, Paolo Mauro et Jing Zhou (2020), en étudiant un échantillon de 55 pays sur une période s’étendant sur plus de deux siècles, constatent que les différentiels taux d’intérêt-croissance ont été fréquemment négatifs par le passé. Mais ils notent également que les différentiels ne se creusent pas forcément à la veille des défauts souverains : les coûts d’emprunt des gouvernements peuvent soudainement et fortement augmenter immédiatement avant qu’ils ne fassent défaut sur leur dette. Autrement dit, un r – g négatif est loin de constituer une condition suffisante pour assurer la soutenabilité de la dette publique.

Les gouvernements pourraient toutefois n’avoir guère intérêt à chercher à tirer profit d’un différentiel taux d’intérêt-croissance négatif en adoptant une relance budgétaire si cette dernière promettait d’être inefficace. Plusieurs études ont déjà souligné que la taille du multiplicateur budgétaire dépendait de la position dans le cycle d’affaires, en l’occurrence qu’il était plus élevé lors des récessions que lors des expansions [Auerbach et Gorodnichenko, 2012 ; Blanchard et Leigh, 2013 ; Riera-Crichton et alii, 2015 ; Jordà et Taylor, 2016], qu’il dépendait de l’orientation de la politique monétaire et notamment qu’il était plus élevé lorsque les taux d’intérêt sont contraints par leur borne inférieure zéro (zero lower bound) [Belinga et Lonkeng Ngouana, 2015] ou encore qu’il pouvait être plus faible lorsque la dette publique est initialement élevée [Ilzetzki et alii, 2013 ; Huidrom et alii, 2020]. Mais aucune étude n’avait jusqu’à présent tenté de déceler une éventuelle influence du différentiel r - g sur la taille du multiplicateur budgétaire.

Dans un nouveau document de travail publié par le FMI, Mario Di Serio, Matteo Fragetta et Giovanni Melina (2021) ont cherché à déterminer dans quelle mesure la taille du multiplicateur dépend du différentiel taux d’intérêt-croissance. Pour cela, ils ont étudié un échantillon de dix pays appartenant à la zone euro depuis sa création, en l’occurrence l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, les Pays-Bas et le Portugal. 

Di Serio et ses coauteurs constatent que la taille du multiplicateur des dépenses publiques dépend du signe du différentiel. En effet, à moyen terme, les multiplicateurs cumulatifs médians sont compris entre 1,22 et 1,77 lorsque r - g est négatif et entre 0,51 et 1,26 lorsque r-g est positif. Plus généralement, il apparaît que la taille du multiplicateur est inversement corrélée avec le différentiel taux d’intérêt-croissance. Ils notent que leurs résultats ne dépendent ni de la position dans le cycle d’affaires, ni de l’orientation de la politique monétaire, ni du volume de la dette publique.

Une telle étude n'indique en rien combien de temps les différentiels taux d'intérêt-croissance resteront négatifs, ni dans quelle mesure les trajectoires de dette publique s'avèrent soutenables, mais elle rend encore plus tentante l'idée de profiter des actuels différentiels négatifs pour stimuler l'activité économique dans le contexte de la pandémie et, notamment à travers cette relance, pour procéder aux investissements nécessaires dans la politique climatique.

(1) Lors des récessions, il n’y a d’ailleurs peut-être pas de dilemme entre stimulation de la croissance économique et stabilisation de la dette publique : Alan Auerbach et Yuriy Gorodnichenko (2017) ont observé que les plans de relance adoptés lors des récessions n’entraînent pas de hausse durable du ratio dette publique sur PIB.

Références

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AUERBACH, Alan J., & Yuriy GORODNICHENKO (2017), « Fiscal stimulus and fiscal sustainability », document de travail présenté à la conférence de Jackson Hole, août.

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BLANCHARD, Olivier, & Daniel LEIGH (2013), « Growth forecast errors and fiscal multipliers », FMI, working paper, n° 13/1.

DI SERIO, Mario, Matteo FRAGETTA & Giovanni MELINA (2021), « The impact of r-g on the euro-area government spending multiplier », FMI, working paper, n° 21/39.

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HOUSE, Christopher L., Christian PROEBSTING & Linda L. TESAR (2019), « Austerity in the aftermath of the Great Recession », in Journal of Monetary Economics.

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