Avant la crise mondiale, la littérature macroéconomique se focalisait essentiellement sur la politique monétaire lorsqu’il s’agissait de la question de la stabilisation de l’activité. Les banques centrales apparaissaient alors comme les mieux placées pour éviter aux économies de plonger en récession ou en surchauffe. La Grande Récession est venue rappeler que la politique budgétaire joue un rôle crucial dans la stabilisation de l'activité. Elle doit être expansionniste lorsque la demande globale est faible et restrictive lorsque cette dernière devient excessivement forte et s’accompagne de tensions inflationnistes. Or, les mesures budgétaires discrétionnaires risquent de connaître des retards dans leur mise en œuvre : elles sont décidées au terme d’un processus de prise de décision qui implique de nombreux acteurs et une multitude de considérations, parfois contradictoires. De plus, la politique discrétionnaire n’est pas forcément renversée lorsque les conditions économiques changent.
Les stabilisateurs automatiques apportent une réponse budgétaire plus rapide et auto-correctrice aux chocs de demande. Ces dispositifs ajustent spontanément et de façon endogène les recettes et certains postes de dépenses publiques au cours du cycle. Par exemple, lorsque l’activité ralentit et le chômage s’élève, l’économie génère moins de revenus, donc moins de recettes fiscales, tandis que davantage d’allocations chômage sont versées aux ménages. La chute du revenu disponible s’en trouve alors amortie, si bien que les agents privés sont incités à maintenir leurs dépenses. Inversement, lorsque l’économie se rapproche du plein emploi, la hausse de la pression fiscale et la baisse des prestations sociales vont freiner l’accroissement de la demande globale. Dans les deux cas, les stabilisateurs automatiques tendent à amortir les effets des chocs de demande en stabilisant le revenu disponible. Les stabilisateurs automatiques opèrent également à travers le canal de la redistribution : si les ménages qui reçoivent les fonds ont une plus haute propension à consommer que les ménages supportant les transferts, la redistribution va accroître la consommation et la demande au niveau agrégé.
Les stabilisateurs automatiques ne souffrent pas des inconvénients associés aux mesures discrétionnaires. Lorsque les stabilisateurs automatiques sont larges, leur mise en œuvre est rapide, dans la mesure où les impôts et les dépenses publiques vont réagir mécaniquement et de façon anticyclique aux évolutions de l'activité. Ils ne nécessitent aucune décision politique particulière, aucune rédaction de textes supplémentaires, si bien que les délais de mise en œuvre sont réduits au minimum. En ce qui concerne l’impact des stabilisateurs automatiques sur les finances publiques, cet impact est certes procyclique, mais ces dispositifs ont toutefois l’avantage d’être auto-correcteurs. D'une part, les stabilisateurs automatiques détériorent le solde budgétaire lorsque l’économie s’éloigne du plein emploi et, inversement, l’améliorent lorsqu’elle s’en rapproche. D'autre part, l’assouplissement budgétaire en période de récession est mécaniquement suivi par un resserrement de la politique budgétaire lorsque la reprise s'amorce.
L’impact des stabilisateurs automatiques dépendra de la taille du gouvernement et de la sensibilité des impôts et dépenses publiques aux variations conjoncturelles. En l’occurrence, les impôts seront d’autant plus sensibles à l’évolution de l’activité que le système fiscal est proportionnel. La taille du gouvernement et la conception du système fiscal dépendent de multiples considérations entourant le rôle de l’Etat, donc des valeurs en vigueur dans la société et des rapports de force qui y à l’œuvre. Les mécanismes opérant comme stabilisateurs automatiques n’ont ainsi pas été conçus en vu de stabiliser l’activité, mais répondent à d’autres objectifs, comme par exemple celui de la justice sociale.
Si, depuis la crise mondiale, les multiplicateurs budgétaires ont été l'objet d'un vaste intérêt de la part des économistes afin d'évaluer l'opportunité des plans de rigueur et de relance, les stabilisateurs automatiques ont en revanche reçu peu d'attention. Alisdair McKay et Ricardo Reis (2013) se sont récemment penchés sur les Etats-Unis pour évaluer l’efficacité des stabilisateurs automatiques au cours du cycle d’affaires. Leur analyse suggère que si le canal du revenu disponible y est quantitativement faible, l’assurance et l’assistance sociales jouent par contre un rôle plus important. Les politiques de redistribution qui opèrent des transferts des ménages les plus riches vers les ménages les plus pauvres, c’est-à-dire vers les ménages ayant une plus forte propension à consommer, sont susceptibles d’atténuer l’amplitude des fluctuations conjoncturelles. S’il est possible d’utiliser certains stabilisateurs pour amortir le cycle d’affaires aux Etats-Unis, ce potentiel est pour l’heure peu exploité. Les auteurs proposent alors d’étendre le filet de protection sociale, par exemple en développant le programme des coupons alimentaires, pour accroître la puissance des stabilisateurs automatiques aux Etats-Unis.
Déplaçant la focale sur l’ensemble des économies avancées, Antonio Fatás et Ilian Mihov (2012) ont observé la relation entre les stabilisateurs automatiques et les mesures discrétionnaires, ainsi que leur efficacité respective. Dans la plupart des pays de l’OCDE, les stabilisateurs automatiques jouent un plus grand rôle que les mesures discrétionnaires dans la stabilisation de la production. Les différences en termes de politique budgétaire observées d’un pays à l’autre tiennent essentiellement aux différences observées dans la taille du gouvernement, c’est-à-dire dans le ratio rapportant les dépenses publiques sur le PIB. Les pays disposant de faibles stabilisateurs automatiques, notamment les Etats-Unis, tendent à utiliser plus agressivement les mesures contracycliques. Fatás et Mihov constatent enfin que les gouvernements des pays avancés ont fait un usage de plus en plus agressif des mesures discrétionnaires au cours des dernières décennies. Même si les stabilisateurs automatiques ne suffisent pas pour relancer ou freiner l'activité, leur développement permettrait de réduire l'ampleur des mesures discrétionnaires que les gouvernements doivent mettre en œuvre au cours du cycle.
Références
FATÁS, Antonio, & Ilian MIHOV (2012), « Fiscal policy as a stabilization tool », CEPR.
MCKAY, Alisdair, & Ricardo REIS (2013), « The role of automatic stabilizers in the U.S. business cycle », NBER working paper, n° 19000, avril.
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