Ces dernières décennies, la conduite de la politique monétaire a souvent été dictée par la règle de Taylor : celle-ci indique à quel niveau la banque centrale doit fixer son taux directeur. Si l’économie se rapproche de son potentiel et subit par conséquent des tensions inflationnistes de plus en plus fortes, la banque centrale va réduire son taux directeur en le fixant au niveau requis par la règle de Taylor. Ce niveau dépendra du taux d’inflation et de l’écart de production (output gap), mais aussi de la pondération associé à chacune des deux variables dans la règle de Taylor.
Les économistes ont cherché à créer l’équivalent d’une règle de Taylor pour la politique budgétaire. L’instauration de règles budgétaires ne vise toutefois pas seulement à répliquer la politique budgétaire optimale pour la gestion de l’activité économique. La hausse régulière de l’endettement public observée ces dernières décennies, son fort accroissement lors de la Grande Récession et la perspective d’une crise de la dette souveraine (en particulier en zone euro) ont également incité à mettre en place des règles budgétaires pour assurer la soutenabilité des finances publiques. Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) a par exemple imposé des plafonds sur les niveaux de dette et déficit publics aux Etats-membres de la zone euro. Des pays comme le Royaume-Uni ou la Suède ont également introduit des règles budgétaires nationales.
Jonathan Portes et Simon Wren-Lewis (2014) ont précisé comment concevoir une règle budgétaire. Selon la théorie nouvelle keynésienne, la politique budgétaire doit être contracylique : le gouvernement doit adopter un plan de relance lorsque la demande est insuffisante pour assurer le plein emploi, mais cela se traduit naturellement par un creusement du déficit budgétaire ; il doit au contraire adopter une politique d’austérité pour se désendetter lorsque la production est revenue à son potentiel. La dette publique joue donc un rôle dans l’absorption des chocs de demande, mais son accroissement peut finalement l’amener sur une trajectoire insoutenable. En outre, les prélèvements obligatoires (nécessaires pour financer les dépenses publiques et notamment pour verser les intérêts sur la dette publique) tendent directement à dégrader le bien-être collectif. La théorie suggère que le gouvernement doit lisser autant que possible ses impôts et ses dépenses, tout en permettant à la dette publique d’absorber les chocs macroéconomiques. Tout ajustement programmé de la dette doit être graduel. Cela suggère que les cibles opérationnelles pour les gouvernements doivent se porter sur les déficits plutôt que sur la dette, parce que de telles règles vont alors être plus robustes face aux chocs de demande.
Les règles doivent refléter les contraintes pesant sur la politique monétaire. La politique monétaire est notamment contrainte lorsque le pays appartient à une union monétaire, lorsque sa monnaie est ancrée sur une autre ou lorsque les taux d’intérêt nominaux butent sur la borne inférieure zéro (zero lower bound). Les règles budgétaires pour les pays dans une union monétaire ou un régime de taux de change fixe doivent inclure une forte composante contracyclique, par exemple le niveau d’inflation relativement à celui observé en moyenne dans l’union : si l’inflation est au-dessus de la moyenne de l’union, la cible pour le déficit doit être minorée. Ce type de régime apparait approprié pour de nombreux gouvernements de la zone euro et pourrait contribuer à trouver un équilibre entre le besoin de contenir l’endettement et la nécessité d’assouplir la politique budgétaire (et non d’exacerber les contractions de l’activité en amenant ces gouvernements à adopter des plans d’austérité budgétaire en période de récession).
Les règles fiscales doivent aussi contenir une clause de suspension s’il est possible que les taux d’intérêt soient contraints par leur borne inférieure zéro. La politique monétaire ne peut alors suffisamment réduire les taux d’intérêt réels pour refermer l’écart de production et stabiliser l’inflation. Dans une telle situation de trappe à liquidité, la politique budgétaire gagne en efficacité et les autorités budgétaires doivent se focaliser sur la stabilisation de la demande qu’importe le régime de change. Il s’agit de suspendre et non de modifier la règle lorsque les taux d’intérêt nominaux sont contraints par leur borne zéro. Cette clause de suspension doit être partie intégrante de la règle.
Enfin, les règles budgétaires doivent refléter l’ampleur à laquelle les gouvernements sont sujets au biais de déficit (deficit bias). Lars Calmfors et Simon Wren-Lewis (2011) ont recherché les différentes causes possibles de ce dernier. Par exemple, les responsables politiques peuvent être excessivement optimistes en ce qui concerne les futures recettes fiscales, notamment si leurs prévisions de croissance sont elles-mêmes optimistes ; en raison de l’asymétrie d’informations, ils peuvent offrir des réductions d’impôts ou des hausses des dépenses publiques sans informer la population qu’elles seront annulées à un moment ou l’autre dans l’avenir ; les gouvernements et la population peuvent chercher à exploiter les générations futures, puisque l’accroissement de la dette publique conduit à transférer des ressources de l’avenir vers le présent ; le gouvernement au pouvoir pourrait désirer accroître la dette publique pour contraindre la marge de manœuvre du prochain gouvernement ; des groupes d’intérêt font du lobbying pour obtenir des mesures budgétaires particulières, mais comme les coûts de chaque mesure prise isolément est relativement faible, ce coût n’est pas internalisé dans le processus de prise de décision ; comme toute décision budgétaire n’est pas sans implications pour les futures décisions budgétaires, des problèmes d’incohérence temporelle peuvent facilement survenir (une fois que le gouvernement a pris une décision, il lui devient optimal de revenir sur cette décision) etc. Dans plusieurs de ces situations, le gouvernement est « malveillant » et prend des décisions sous-optimales pour la population, mais ce faisant il risque même de ne pas atteindre les objectifs qu’il suit officieusement.
Les banques centrales font face à de tels problèmes d’incohérence temporelle ; c’est précisément pour gagner en crédibilité et accroître l’efficacité de la politique monétaire qu’elles ont adopté la règle de Taylor et qu’elles sont devenues indépendantes. L’instauration de règles budgétaires explicites vise notamment à empêcher les politiciens d’adopter des comportements malveillants : puisque les gouvernements ne parviennent pas à s’auto-discipliner, alors les règles budgétaires peuvent contribuer à les discipliner. Or il peut alors y avoir un arbitrage entre les règles qui répliquent la politique économique optimale et les règles qui contrent efficacement le biais en faveur du déficit.
Pour que les règles budgétaires soient efficacement appliquées, Portes et Wren-Lewis préconisent la création de conseils budgétaires (fiscal councils), c’est-à-dire d’institutions mises en place et financées par les gouvernements, mais indépendantes de ces derniers, mandatées pour informer et conseiller au sujet de la politique budgétaire [Calmfors et Wren-Lewis, 2011]. Elles jouent un rôle complémentaire aux règles budgétaires, notamment lorsqu’elles surveillent leur application. Par exemple, si les règles impliquent des prévisions (de croissance, de recettes fiscales, d’efficacité de telle ou telle mesure budgétaire, etc.), alors les conseils peuvent évaluer si ces prévisions sont réalistes et même offrir leurs propres prévisions et estimations. Si les règles permettent un ajustement conjoncturel, alors un conseil budgétaire peut vérifier si tout ajustement est justifié ou non. Si un gouvernement dépense davantage que prévu, mais explique ce dérapage par la malchance, alors un conseil peut vérifier si c’est effectivement le cas. Les conseils budgétaires accroissent les coûts en termes de crédibilité et les coûts électoraux auxquels fait face tout gouvernement qui romperait ses engagements, ce qui incite précisément les gouvernements à respecter les règles budgétaires.
Portes et Wren-Lewis en concluent qu'en temps normal, la conception des règles budgétaires va dépendre de l’ampleur à laquelle les gouvernements sont sujets au biais de déficit et à l’efficacité des conseils budgétaires nationaux qui ont été mis en place. Par exemple, les gouvernements qui n’ont pas faire preuve de biais de déficit au cours de l’histoire peuvent viser à cibler des niveaux de déficits cinq ans auparavant (selon le principe des cibles roulantes, rolling targets) et ceux-ci ne nécessitent pas d’ajustement conjoncturel ; à l’inverse, les gouvernements qui présentent un tel biais doivent cibler un déficit ajusté en fonction de la conjoncture au terme de leur mandat. Les conseils budgétaires ont un rôle important à jouer, notamment en permettant des écarts par rapport à la cible lorsque des chocs surviennent dans le second cas.
Références
CALMFORS, Lars, & Simon WREN-LEWIS (2011), « What should fiscal councils do? », in Economic Policy, vol. 26, n°68.
PORTES, Jonathan, & Simon WREN-LEWIS (2014), « Issues in the design of fiscal policy rules », Université d'Oxford, economics discussion paper, n° 704, mai.
WREN-LEWIS, Simon (2012b), « Some thoughts on fiscal rules », in Mainly Macro (blog), 9 décembre.
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