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22 juin 2013 6 22 /06 /juin /2013 12:26

Dans les pays avancés, la politique budgétaire a joué un rôle significatif dans la réduction des inégalités de revenu à long terme. Entre 1985 et 2005, la politique budgétaire (à travers les impôts sur le revenu direct et les transferts) diminue annuellement le Gini moyen d’environ 15 points de pourcentage (soit environ d’un tiers) dans les pays de l’OCDE [Bastagli et alii, 2012]. Toutefois, de nombreuses dynamiques (parmi lesquelles figurent la mondialisation, le progrès technique ou l’essor de la finance) tendent depuis quelques décennies à accroître les inégalités avant transferts. Plus récemment, la mise en place de réformes réduisant la progressivité du système fiscal a diminué l’impact redistributif de la politique budgétaire. 

La Grande Récession a exacerbé les pressions pesant sur les finances publiques et incité les Etats à entreprendre de nouvelles réformes. En effet, les faibles conditions économiques se traduisent par de moindres prélèvements obligatoires ; parallèlement, le jeu des stabilisateurs automatiques, les plans de relance et le renflouement des banques en difficulté entraînent une hausse des dépenses publiques. Depuis 2010, de nombreux Etats ont alors pris plusieurs mesures visant à réduire les déficits publics et à stabiliser la trajectoire de l’endettement public en combinant hausses des prélèvements obligatoires et baisses des dépenses publiques. Or, si ces mesures sont prises trop tôt, elles peuvent retarder la reprise de l’économie et au final de se traduire, non pas par une stabilisation de l’endettement public, mais par une nouvelle détérioration des finances publiques. Elles sont en outre susceptibles de conduire à un creusement des inégalités de revenus. En effet, les couches les plus populaires de la société sont les plus exposées à la crise. Comme elles sont en outre les plus dépendantes de l’action publique, elles sont également les plus susceptibles d’être fragilisées par les plans d’austérité. 

Si les répercussions des plans d'austérité sur l’activité économique et sur l’endettement public ont fait l’objet d’une multitude d’analyses, leur impact proprement dit sur les inégalités de revenu a été beaucoup moins exploré. Laurence Ball, Davide Furceri, Daniel Leigh et Prakash Loungani (2013) viennent de creuser cette question dans un document de travail préparé pour le Fonds monétaire international. Ils ont ainsi observé les différents épisodes de consolidation budgétaire qui ont été entrepris dans 17 pays de l’OCDE entre 1978 et 2009.

Ball et alii constatent que les épisodes de consolidation budgétaire ont effectivement pour conséquence d’accroître les inégalités : en moyenne, les plans d’austérité se traduisent par une hausse de l’indice de Gini de 0,1 point de pourcentage un an après leur mise en place (soit environ 0,4 %), mais de 0,9 point de pourcentage (soit environ 3,4 %) huit ans après. Lorsque les auteurs distinguent les consolidations selon qu’elles se basent sur une réduction des dépenses ou bien sur une hausse des impôts, ils constatent que les ajustements opérés via les dépenses ont eu, en moyenne, les répercussions les plus larges sur la répartition : les inégalités de revenu s’accroissent d’environ 1 point de pourcentage lorsque la consolidation passe par un ajustement des dépenses et de 0,6 point de pourcentage lorsque les mesures concernent les impôts. Ce résultat ne surprend pas les auteurs, puisque selon eux, dans les économies avancées, l’impact direct de la politique budgétaire sur les inégalités s’opère du côté des dépenses. Lorsque l’activité ralentit, la hausse des dépenses qui est associée au versement d’allocations et d’aides contribue à contenir les inégalités de revenu en compensant les pertes du revenu du travail et en soutenant la demande.

Ensuite, Ball et alii constatent que les plans de consolidation budgétaire réduisent en général la part des revenus rémunérant les travailleurs. Cet effet passe déjà par un canal direct : certains plans d’austérité comprennent une réduction des rémunérations dans le secteur public. Il peut également y avoir des canaux plus indirects. Les consolidations accroissent par exemple le chômage et notamment le chômage à long terme. La perte d’emploi affecte les gains futurs du travailleur, dégrade sa santé et bouleverse la trajectoire socioprofessionnelle de ses enfants en dégradant leurs performances scolaires, donc leurs propres perspectives de rémunération. Plus la durée de chômage est longue, plus ces impacts sont importants. Or, les populations les plus exposées au chômage sont précisément celles disposant des plus faibles qualifications, si bien qu’elles risquent de s’enfermer dans une trappe à inactivité et dans la pauvreté. Plus le travailleur passe de temps au chômage, moins il aura de chances d’être embauché, puisqu’il perd peu à peu de ses compétences et tend à s’exclure de la population active. Au niveau agrégé, il existe un effet d’hystérèse (ou d’hystérésis) : le chômage risque de s’enkyster et de devenir un problème structurel. Ball et alii constatent que les consolidations budgétaires conduisent effectivement à une hausse durable du chômage à long terme, ce qui les amène à valider ce canal de transmission.

Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, les inégalités de revenu disponible se sont accrues plus rapidement que les inégalités du revenu de marché en raison de la moindre générosité de la protection sociale et de la moindre progressivité des impôts [Bastagli et alii, 2012]. Les plans d’austérité qui ont été menés dans le sillage de la Grande Récession vont accroître cette tendance, or celle-ci n’est pas sans avoir de multiples répercussions macroéconomiques. La consolidation tend déjà par elle-même à directement réduire la demande globale ; la hausse des inégalités va également peser sur l’activité et retarder la reprise, ce qui compromet le retour de l'endettement public sur une trajectoire plus soutenable. En poursuivant leur hausse, les inégalités de revenu demeurent en outre un facteur d’instabilité financière.

 

Références 

AGNELLO, Luca, & Ricardo M. SOUSA (2012), « How does fiscal consolidation impact on income inequality? », Banque de France, document de travail, n° 382, mai.

BALL, Laurence, Davide FURCERI, Daniel LEIGH & Prakash LOUNGANI (2013), « The distributional effects of fiscal austerity », IMF working paper, n° 13/51, 21 juin.

BASTAGLI, Francesca, David COADY & Sanjeev GUPTA (2012), « Income inequality and fiscal policy », IMF staff discussion note, n° SDN/12/08, 27 septembre.

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