Depuis les années soixante-dix, les pays de l’OCDE ont accumulé à divers degrés un large volume de dette publique, certaines économies creusant davantage leurs déficits que d’autres. Les études ont privilégié les facteurs politiques et institutionnels pour expliquer pourquoi des pays soumis aux mêmes fondamentaux et aux mêmes chocs macroéconomiques pouvaient connaître des performances budgétaires différentes, mais les déterminants des déséquilibres publics restent encore à être pleinement mis à jour.
Cette dynamique des finances publiques est synchrone à deux autres évolutions majeures de ces trois dernières décennies, en l’occurrence la concentration croissante des revenus au sommet de la distribution et la réduction de la progressivité de l’impôt. Après un déclin historique amorcé avec la Première Guerre mondial, la part des revenus détenue par les hauts revenus augmente au contraire régulièrement depuis les années soixante dix. Si cet accroissement des inégalités a été relativement modeste pour des pays tels que l’Allemagne, le Danemark et la France, il s’est toutefois révélé bien plus dramatique pour les pays anglo-saxons. Les ménages les plus aisés ont donc vu leur capacité contributive à l’impôt sur le revenu s’accroître plus rapidement que le reste de la population. Or, parallèlement à la déformation dans la répartition fruits de la croissance, les pays de l’OCDE ont considérablement réduit l’imposition des hauts revenus ces trois dernières décennies : les taux marginaux pour les hauts revenus ont en moyenne diminué de 11 points de pourcentage. Durant les années soixante dix, les taux d’imposition des hauts revenus s’étalaient de 40 % pour l’Espagne et la Suisse à 75 % pour les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la Suède. Aujourd’hui, ils s’établissent aux alentours de 40 % et aucun pays n’impose les ménages à hauts revenus à un taux supérieur à 60 %.
Un pan de la littérature théorique et empirique a mis en évidence une interaction entre les inégalités de revenu et les déficits publics. En l’occurrence, Martin Larch (2010) s’est penché sur un échantillon de 30 pays à revenus moyens et élevés en considérant la période s’étalant de 1960 à 2008. Il ne décèle qu’un faible effet direct des inégalités de revenus sur l’équilibre budgétaire. En revanche, les inégalités semblent indirectement affecter la performance budgétaire du pays en interagissant avec d’autres variables économiques ou politiques. Par exemple, lorsque les inégalités de revenus augmentent sous un gouvernement conservateur, le solde budgétaire tend à être négatif. Larch estime que l’accroissement des inégalités de revenus accentue les revendications sociales en faveur de plus amples efforts de redistribution et par conséquent les dépenses publiques, ce qui tend à compromettre l’équilibre budgétaire. Marina Azzimonti et alii (2012) ont analysé un échantillon de 22 pays de l’OCDE sur la période comprise entre 1973 et 2005. Ils montrent que les inégalités de revenu, l’intégration financière et le volume de la dette publique tendent à évoluer dans le même sens.
La concentration des revenus au sommet de la distribution peut expliquer les performances budgétaires des pays non pas via le gonflement des dépenses, mais à travers la contraction des recettes. Les hauts revenus représentent en effet une large part de la base imposable. Selon l’OCDE, les 10 % des ménages les plus aisés contribuent au tiers des recettes fiscales dans plusieurs pays (28 % en France). L’équilibre budgétaire est donc fortement sensible aux évolutions des recettes fiscales prélevées depuis les hauts revenus. A partir de l’observation de 17 pays de l’OCDE pour la période comprise entre 1975 et 2005, Santo Milasi (2012) affine ce lien entre inégalités et déséquilibres budgétaires en mettant en évidence une relation fortement positive entre la part détenue par le centile supérieur et les déficits publics. La désagrégation des composantes budgétaires révèle que ce résultat s’explique essentiellement par une relation négative entre la concentration des revenus et les recettes fiscales. Une diminution des taux marginaux peut avoir participé à concentrer davantage les revenus au sommet de la distribution, mais le sens de la causalité peut aussi être inversé : puisque les hauts revenus détiennent une large part des ressources nationales, ils sont incités à obtenir des avantages fiscaux en recherchant les réductions d’impôt et taux d’imposition préférentiels. Milasi en conclue qu’après le milieu des années soixante-dix, l’accroissement des inégalités au profit des hauts revenus a affecté la capacité de plusieurs pays de l’OCDE à prélever suffisamment de recettes fiscales pour maintenir leur équilibre budgétaire. Dans ce contexte, si les travaux de Michael Kumhof et Romain Rancière (2010) s’avèrent exacts, la montée des inégalités n’aurait donc pas seulement participé à mener l’économie mondiale en crise à partir de l’été 2007, mais elle aurait également réduit la marge de manœuvre des Etats pour faire face au ralentissement de l’activité et absorber les risques suraccumulés dans le système financier.
La Grande Récession et l’impératif pour les autorités publiques de maintenir leur endettement sur une trajectoire soutenable ont ravivé le débat sur l’imposition des hauts revenus. Cette mesure fiscale semble d’autant plus légitime que les hauts revenus ont capté l’essentiel des gains issus de la croissance au cours des dernières décennies et joué par là un rôle dans la montée des déséquilibres macroéconomiques. Toutefois, les effets nets d’un relèvement des taux d’imposition sont imprécis. D’un côté, il tend à directement générer des recettes publiques supplémentaires. D’un autre côté, il est susceptible de davantage peser sur les performances macroéconomiques. Cet effet négatif a été particulièrement mis en avant par les théoriciens de l’offre (supply-siders). Selon ces derniers, une plus forte imposition va inciter les individus à moins travailler et à moins investir, donc à moins contribuer aux prélèvements obligatoires. Nous seulement les recettes fiscales effectivement perçues par les autorités publiques s’en trouvent amoindries, mais la hausse des taux d’imposition pèse sur la croissance économique.
De nombreuses études ont cherché à déterminer l’influence niveau d’imposition sur les recettes fiscales et l’activité économique. Plus d’entre elles suggèrent que les taux d’imposition des hauts revenus observés dans plusieurs pays développés sont en-deçà des taux optimaux. En l’occurrence, Thomas Piketty, Emmanuel Saez et Stefanie Stantcheva (2011) ont analysé 18 pays de l’OCDE et ont mise en évidence une forte corrélation négative entre les taux d’imposition des hauts revenus et la part du revenu national qu’ils détiennent. Les trois auteurs ne parviennent toutefois pas à faire apparaître une relation claire entre l’imposition marginale des hauts revenus et la dynamique de la croissance économique. Ces résultats amènent les trois auteurs à rejeter les mécanismes théoriques avancés par les économistes de l’offre. La réduction des taux d’imposition des hauts revenus génère plutôt un transfert de revenus vers les ménages les plus aisés, sans qu’il y ait une quelconque amélioration des performances macroéconomiques. Au final, Piketty et alii estiment que le taux d’imposition des hauts revenus qui s'avère socialement optimal s’établit à 83 %.
Les travaux de Christina et David Romer (2012) confirment ces résultats. Ces deux économistes se sont focalisés sur les amples et fréquents changements de taux marginaux aux Etats-Unis au cours de l’entre-deux-guerres. Ils constatent que les effets de court terme des variations du taux marginal d’imposition sur l’offre de travail sont peu significatifs. L’élasticité des hauts revenus étant comprise entre 0,19 et 0,38, le taux maximisant les recettes fiscales serait de 84 % dans l’hypothèse d’une faible élasticité et de 73 % dans le cas d’une élasticité élevée.
Selon ces différentes études, les gouvernements peuvent donc relever les taux d’imposition sur les hauts revenus pour accroître les recettes fiscales sans pour autant affecter la croissance économique. Dans le contexte actuel, l’effet d’une telle mesure fiscale pourrait même se révéler positif pour la zone euro. En effet, les Etats européens privilégient aujourd’hui la contraction de leurs dépenses pour équilibrer leurs finances publiques, mais les effets récessifs d’un tel ajustement budgétaire vouent une telle stratégie à l’échec. Comme le suggèrent Stefan Bach et Gert Wagner (2012), les flux supplémentaires de recettes fiscales générés par la plus grande contribution des hauts revenus faciliteraient la consolidation budgétaire et desserreraient les contraintes pesant sur la croissance européenne.
AZZIMONTI, Marina, Eva DE FRANCISCO & Vincenzo QUADRINI (2012), « Financial globalization, inequality, and the raising of public debt », Federal Reserve Bank of Philadelphia, working paper, n° 12-6, 17 février.
BACH, Stefan, & Gert WAGNER (2012), « Capital levies for debt redemption », in VoxEU.org, 15 août.
KUMHOF, Michael, & Romain RANCIERE (2010), « Inequality, Leverage and Crises », IMF working paper, novembre.
MILASI, Santo (2012), « Top income shares and budget deficits », working paper.
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