D'un champ l'autre

La hausse des ratios d’endettement public au cours de la Grande Récession ont conduit de nombreux gouvernements à mener des plans d’austérité budgétaire pour les maintenir sur une trajectoire soutenable et préserver la confiance sur les marchés obligataires. Alors que les gouvernements auraient dû poursuivre une politique expansionniste tant que l’économie n’avait pas retrouvé son potentiel et qu’elle restait éloignée du plein emploi, ils ont au contraire opté pour une politique procyclique en réduisant les dépenses publiques et/ou en relevant les impôts. Non seulement ces mesures d’austérité ont pu retarder la reprise de l’activité économique, voire même entraîner une véritable contraction de l’activité dans certains pays, mais elles ont pu aussi, par là même, conduire à une nouvelle hausse des ratios d’endettement public. Ces tentatives de consolidation budgétaire apparaissent finalement d’autant plus vaines que la stabilisation des marchés obligatoires a finalement davantage reposé sur les engagements de la BCE à jouer pleinement son rôle de prêteur en dernier ressort.

Un peu plus tôt dans l’année, Laurence Ball, Davide Furceri, Daniel Leigh et Prakash Loungani (2013) ont observé comment les épisodes de contraction budgétaire contribuent à aggraver les inégalités de revenu. Leur étude cherchait notamment à préciser les différents canaux par lesquels les plans d’austérité sont susceptibles d’affecter la répartition des revenus. Dans un nouveau document de travail au FMI, Jaejoon Woo, Elva Bova, Tidiane Kinda et Sophia Zhang (2013) analysent les effets des politiques budgétaires sur les inégalités de revenu dans un large ensemble de pays avancés et émergents au cours des trois dernières décennies en se focalisant tout particulièrement sur les épisodes de consolidation budgétaire. Leurs résultats suggèrent que ces derniers sont susceptibles d’accroître les inégalités à travers divers canaux, notamment via leurs effets sur le chômage, confirmant ainsi les résultats obtenus un peu plus tôt par Ball et alii. D’après leur propre analyse, une consolidation budgétaire d’un point de pourcentage du PIB est associée en moyenne à une hausse de 0,4 à 0,7 % du coefficient de Gini au cours des deux années suivantes ; 15 à 20 % de cet accroissement des inégalités s’expliquent par l’aggravation du chômage. En outre, les consolidations budgétaires sont davantage susceptibles de creuser les inégalités lorsqu’elles sont basées sur la réduction des dépenses publiques que lorsqu’elles sont fondées sur la hausse de la fiscalité.

Woo et alii constatent ensuite que la progressivité de l’impôt et les prestations sociales sont associées à de plus faibles inégalités du revenu disponible. De plus, la politique budgétaire peut favorablement influencer la répartition des revenus et la croissance en promouvant l’éducation et la formation des travailleurs à revenu faible et intermédiaire. Une hausse du niveau de scolarité est associée à une diminution des inégalités, tandis que le progrès technique biaisé en faveur du travail qualifié conduit au contraire à les renforcer. Tous ces résultats soutiennent la thèse selon laquelle, les réformes menées depuis les années quatre-vingt dans les pays avancés, en réduisant la générosité de la protection sociale et en réduisant la progressivité de l’impôt sur les revenus, ont joué un rôle significatif dans la hausse des inégalités que l’on observe depuis lors.

En ce qui concerne la récente crise mondiale, cette étude du FMI (tout comme la précédente) suggère que le resserrement budgétaire auquel procèdent les Etats des pays avancés depuis 2010, alors même que leur économie n’a pas renoué avec une croissance soutenue, a eu des répercussions particulièrement nocives sur la répartition des revenus. Les auteurs sont toutefois limités par la disponibilité des données pour évaluer ces effets, puisque les données les plus récentes relatives aux inégalités remontent au mieux à l’année 2010 pour la plupart des économies. Les plus récentes données suggèrent toutefois que les inégalités se sont le plus fortement accentuées dans les pays qui ont connu les plus fortes hausses du chômage et, dans une moindre mesure, dans les pays qui ont fourni le moins de relance discrétionnaire (cf. graphique). Les auteurs se focalisent plus particulièrement sur l’économie irlandaise, puisqu’ils disposent, en ce qui la concerne, de données allant jusqu’à 2011. En l’occurrence, en Irlande, la crise a dans un premier temps réduit les inégalités en raison d’une chute des revenus du capital (et par conséquent d’une chute des plus hauts revenus), d’une hausse des impôts et d’une augmentation des transferts ; mais avec l’approfondissement de la récession et le resserrement ultérieur de la politique budgétaire, les inégalités se sont par la suite creusées. Cette hausse des inégalités est d’autant plus inopportune qu’elle pèse sur la croissance économique en déprimant la demande globale, ce qui complique la stabilisation des ratios d’endettement public. Ces deux documents de travail du FMI rejoignent ainsi les conclusions de l'ONG Oxfam ; cette dernière a suggéré il y a quelques jours que les diverses mesures d'austérité menées en Europe pourraient faire basculer jusqu'à 25 millions de personnes supplémentaires dans la pauvreté en 2015.

GRAPHIQUE Evolution du chômage et du coefficient de Gini dans les pays européens (2007-2010)

source : Woo et alii (2013)

A défaut de les retarder, les auteurs plaident pour que les gouvernements ajustent leurs efforts de consolidation budgétaire de manière à en minimiser l’impact social. En l’occurrence, renforcer la progressivité des impôts et le système de redistribution peut contribuer à atténuer les répercussions des réductions des dépenses publiques sur la répartition des revenus. Leur étude insiste, tout comme celle de Santiago Acosta-Ormaechea et Atsuyoshi Morozumi (2013), sur le fait que les gouvernements ne doivent pas sacrifier les dépenses d'éducation lorsqu'ils sont contraints d'assainir leurs finances publiques.

Références

ACOSTA-ORMAECHEA, Santiago, & Atsuyoshi MOROZUMI (2013), « Can a government enhance long-run growth by changing the composition of public expenditure? », IMF working paper, n° 13/162, juillet.

BALL, Laurence, Davide FURCERI, Daniel LEIGH & Prakash LOUNGANI (2013), « The distributional effects of fiscal austerity », IMF working paper, n° 13/51, 21 juin.

WOO, Jaejoon, Elva BOVA, Tidiane KINDA & Y. Sophia ZHANG (2013), « Distributional consequences of fiscal consolidation and the role of fiscal policy: What do the data say? », IMF working paper, n° 13/195, 17 septembre. 

Dans les pays avancés, la politique budgétaire a joué un rôle significatif dans la réduction des inégalités de revenu à long terme. Entre 1985 et 2005, la politique budgétaire (à travers les impôts sur le revenu direct et les transferts) diminue annuellement le Gini moyen d’environ 15 points de pourcentage (soit environ d’un tiers) dans les pays de l’OCDE [Bastagli et alii, 2012]. Toutefois, de nombreuses dynamiques (parmi lesquelles figurent la mondialisation, le progrès technique ou l’essor de la finance) tendent depuis quelques décennies à accroître les inégalités avant transferts. Plus récemment, la mise en place de réformes réduisant la progressivité du système fiscal a diminué l’impact redistributif de la politique budgétaire. 

La Grande Récession a exacerbé les pressions pesant sur les finances publiques et incité les Etats à entreprendre de nouvelles réformes. En effet, les faibles conditions économiques se traduisent par de moindres prélèvements obligatoires ; parallèlement, le jeu des stabilisateurs automatiques, les plans de relance et le renflouement des banques en difficulté entraînent une hausse des dépenses publiques. Depuis 2010, de nombreux Etats ont alors pris plusieurs mesures visant à réduire les déficits publics et à stabiliser la trajectoire de l’endettement public en combinant hausses des prélèvements obligatoires et baisses des dépenses publiques. Or, si ces mesures sont prises trop tôt, elles peuvent retarder la reprise de l’économie et au final de se traduire, non pas par une stabilisation de l’endettement public, mais par une nouvelle détérioration des finances publiques. Elles sont en outre susceptibles de conduire à un creusement des inégalités de revenus. En effet, les couches les plus populaires de la société sont les plus exposées à la crise. Comme elles sont en outre les plus dépendantes de l’action publique, elles sont également les plus susceptibles d’être fragilisées par les plans d’austérité. 

Si les répercussions des plans d'austérité sur l’activité économique et sur l’endettement public ont fait l’objet d’une multitude d’analyses, leur impact proprement dit sur les inégalités de revenu a été beaucoup moins exploré. Laurence Ball, Davide Furceri, Daniel Leigh et Prakash Loungani (2013) viennent de creuser cette question dans un document de travail préparé pour le Fonds monétaire international. Ils ont ainsi observé les différents épisodes de consolidation budgétaire qui ont été entrepris dans 17 pays de l’OCDE entre 1978 et 2009.

Ball et alii constatent que les épisodes de consolidation budgétaire ont effectivement pour conséquence d’accroître les inégalités : en moyenne, les plans d’austérité se traduisent par une hausse de l’indice de Gini de 0,1 point de pourcentage un an après leur mise en place (soit environ 0,4 %), mais de 0,9 point de pourcentage (soit environ 3,4 %) huit ans après. Lorsque les auteurs distinguent les consolidations selon qu’elles se basent sur une réduction des dépenses ou bien sur une hausse des impôts, ils constatent que les ajustements opérés via les dépenses ont eu, en moyenne, les répercussions les plus larges sur la répartition : les inégalités de revenu s’accroissent d’environ 1 point de pourcentage lorsque la consolidation passe par un ajustement des dépenses et de 0,6 point de pourcentage lorsque les mesures concernent les impôts. Ce résultat ne surprend pas les auteurs, puisque selon eux, dans les économies avancées, l’impact direct de la politique budgétaire sur les inégalités s’opère du côté des dépenses. Lorsque l’activité ralentit, la hausse des dépenses qui est associée au versement d’allocations et d’aides contribue à contenir les inégalités de revenu en compensant les pertes du revenu du travail et en soutenant la demande.

Ensuite, Ball et alii constatent que les plans de consolidation budgétaire réduisent en général la part des revenus rémunérant les travailleurs. Cet effet passe déjà par un canal direct : certains plans d’austérité comprennent une réduction des rémunérations dans le secteur public. Il peut également y avoir des canaux plus indirects. Les consolidations accroissent par exemple le chômage et notamment le chômage à long terme. La perte d’emploi affecte les gains futurs du travailleur, dégrade sa santé et bouleverse la trajectoire socioprofessionnelle de ses enfants en dégradant leurs performances scolaires, donc leurs propres perspectives de rémunération. Plus la durée de chômage est longue, plus ces impacts sont importants. Or, les populations les plus exposées au chômage sont précisément celles disposant des plus faibles qualifications, si bien qu’elles risquent de s’enfermer dans une trappe à inactivité et dans la pauvreté. Plus le travailleur passe de temps au chômage, moins il aura de chances d’être embauché, puisqu’il perd peu à peu de ses compétences et tend à s’exclure de la population active. Au niveau agrégé, il existe un effet d’hystérèse (ou d’hystérésis) : le chômage risque de s’enkyster et de devenir un problème structurel. Ball et alii constatent que les consolidations budgétaires conduisent effectivement à une hausse durable du chômage à long terme, ce qui les amène à valider ce canal de transmission.

Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, les inégalités de revenu disponible se sont accrues plus rapidement que les inégalités du revenu de marché en raison de la moindre générosité de la protection sociale et de la moindre progressivité des impôts [Bastagli et alii, 2012]. Les plans d’austérité qui ont été menés dans le sillage de la Grande Récession vont accroître cette tendance, or celle-ci n’est pas sans avoir de multiples répercussions macroéconomiques. La consolidation tend déjà par elle-même à directement réduire la demande globale ; la hausse des inégalités va également peser sur l’activité et retarder la reprise, ce qui compromet le retour de l'endettement public sur une trajectoire plus soutenable. En poursuivant leur hausse, les inégalités de revenu demeurent en outre un facteur d’instabilité financière.

Références 

AGNELLO, Luca, & Ricardo M. SOUSA (2012), « How does fiscal consolidation impact on income inequality? », Banque de France, document de travail, n° 382, mai.

BALL, Laurence, Davide FURCERI, Daniel LEIGH & Prakash LOUNGANI (2013), « The distributional effects of fiscal austerity », IMF working paper, n° 13/51, 21 juin.

BASTAGLI, Francesca, David COADY & Sanjeev GUPTA (2012), « Income inequality and fiscal policy », IMF staff discussion note, n° SDN/12/08, 27 septembre.